ב( ג( ד( ה( הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון חקירתם של עורכי-דין), תשס"ה 2005 הוספת סעיף 59 ב לאחר סעיף 59 א לחוק יבוא סעיף 59 ב: חקירתם 59 ב (א.) לא תיפתח חקירה פלילית כנגד עו"ד, ולא תגבה של עדותו של עו"ד בקשר לעבודתו המקצועית, אלא עורכי-דין בהסכמתו המנומקת בכתב של פרקליט מחוז, וזאת לאחר פנייתו המנומקת בכתב של קצין המשטרה המוסמך. סמכויות אלו ניתנות להאצלה למשנהו ו/או לממונה בכיר של פרקליט מחוז בזמן היעדרו של פרקליט המחוז; על אף האמור בסעיף (א) לא יאשר פרקליט המחוז חקירה פלילית כנגד עו"ד או את גביית עדותו של עו"ד, אלא לאחר ששקל את איזון האינטרסים בין שמירת חופש הפעולה המקצועי של עורך-הדין, לבין טובת החקירה והאינטרס הציבורי, ומצא כי אין דרך סבירה אחרת להשיג את המידע, זולת באמצעותן של חקירות כאמור. כתב הסכמתו של פרקליט המחוז יכלול את מטרות ומגבלות החקירה, כפי שנקבעו והותוו בהתאם לשיקול-דעתו המקצועי; בכפוף לתנאים הקבועים בסעיפים (א) עד (ב), לא תיפתח חקירה פלילית כנגד מי שכבר אינו עו"ד, ולא תגבה גרסתו של מי שכבר אינו עו"ד, והכל בשל מעשה שנעשה בעת היותו עו"ד ובמסגרת מילוי תפקידו המקצועי; בטרם תגבה עדותו של עורך הדין, יבהיר לו החוקר את סיבת החקירה, את חובת ההסכמה של פרקליט המחוז בעניינו, ואת זכותו להיוועץ עם גורם בר- סמכא בנושא. 1
ו( ז( ח( ט( כתב ההסכמה יוצג בפני עורך-הדין, זולת אם צורכי החקירה מונעים זאת. הנימוקים לאי-הצגת כתב- ההסכמה יועלו על הכתב בידי קצין המשטרה הממונה ויצורפו לחומר החקירה המשטרתי. טען עורך-דין כי החקירה עוסקת בנושא חסוי מפאת חיסיון עו"ד-לקוח, תופסק החקירה מייד, ותינתן לעורך-הדין הזדמנות נאותה להתייעץ בנושא החיסיון המקצועי וחובותיו האתיות עם גורם בר-סמכא, בין לפני תחילת חקירתו ובין במהלכה. לעניין זה, "גורם בר-סמכא" משמעותו: חברי ועדת האתיקה הארצית וחברי ועדות האתיקה המחוזיות של לשכת עורכי הדין בישראל. טען עורך הדין, לאחר שהתייעץ עם גורם בר-סמכא, כי החקירה עוסקת בנושא החסוי מפאת חיסיון עו"ד- לקוח, תופסק החקירה עד אשר יתאפשר לגורם בר- הסמכא לטעון בעניין בפני הקצין הממונה. תחולתו של סעיף זה תחול על כל רשות חוקרת במדינת ישראל; 2
י( לעניין סעיף זה, "עורך-דין" משמעותו: חבר בלשכת עורכי הדין בישראל, כאמור בחוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א- 1961. "חקירה" משמעותה: לרבות כל פעולה אשר יש בה כדי לאסוף ראיות לשם בירור אשמתו של אדם, ולשם העמדתו לדין בפני הרשות השופטת. "חומר חקירה משטרתי": כמשמעותו בסעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב- 1982, ובפסיקה שנארגה לפיו. "חיסיון עו"ד-לקוח": כמשמעותו בסעיף 48 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א- 1971. "רשות חוקרת" משמעותה: כל רשות ציבורית בעלת סמכויות לניהול חקירה פלילית, לרבות שירות הביטחון הכללי, הרשות לניירות ערך, הרשות להגבלים עסקיים, מס הכנסה, מכס ומע"מ, המשטרה הצבאית החוקרת (מצ"ח) וכיו"ב. "קצין המשטרה המוסמך" משמעותו: קצין משטרה בדרגת פקד ומעלה, או המקביל לו בתפקידו ובדרגתו ברשות חוקרת. "קצין המשטרה הממונה" משמעותו: קצין משטרה בדרגת רב-פקד ומעלה, או המקביל לו בתפקידו ובדרגתו ברשות חוקרת. "בית-המשפט" משמעותו: בית המשפט המחוזי אשר באזור שיפוטו נמצאת היחידה הממונה על החקירה. הוספת סעיף 62 ב לאחר סעיף 62 א לחוק יבוא סעיף 62 ב: העמדתם 62 ב (א.) אין להעמיד לדין עו"ד, אלא בהסכמתו של היועץ לדין של המשפטי לממשלה; סמכות זו הינה אישית ואינה עורכי-דין ניתנת להאצלה. 3
ב( לא יעמיד היועץ המשפטי לממשלה לדין עו"ד, אלא לאחר ששקל את נסיבותיו הספציפיות של המקרה, ומצא כי בהעמדתו לדין אין משום פגיעה בחירותו המקצועית של עורך-הדין. דברי הסבר: מבוא: חשיבות רבה נודעת לתפקידם של עורכי הדין בחברה דמוקרטית, כמי אשר מתווכים בין האזרחים לשלטונות, ובמסגרת הליכים פליליים, אזרחיים ומנהליים, מקדמים את איזון הכוחות בין הפרט לבין רשויות השלטון השונות. אך במסגרת מילוי תפקידם המקצועי, מוצאים עצמם עורכי הדין לא פעם בין הפטיש לבין הסדן: בין חובת הנאמנות המקצועית והתחיקתית למרשיהם, לבין חובתם המקצועית והתחיקתית כלפי בתי-המשפט וכלפי רשויות החוק..1 המחוקק היה ער לדילמות הללו וניסה להקל את מלאכתם של עורכי הדין, באמצעות הענקת חיסיון מקצועי בכל הנוגע לעבודתם. אך מציאות החיים נתגלתה כמורכבת הרבה יותר. על-מנת ללבן את האיזון בין חופש הפעולה המקצועי של עורכי הדין לבין הצרכים האופרטיביים של רשויות החקירה, הוקמה בשנת 1998 ועדה משותפת ללשכת עורכי-הדין ולפרקליטות המדינה, בראשותה של עו"ד רחל סוכר. שני הגופים הגיעו לידי הסכמה כי חקירתו של עורך-דין תחייב את אישורו המקדמי של פרקליט מחוז, אך הסכמה זו לא זכתה ליישום תחיקתי או אף ליישום מנהלי בהנחיותיהן של פרקליטות המדינה ושל משטרת ישראל. ביום 31.12.04, שלח ד"ר דייויד וינר, סגן הסניגור הציבורי הארצי, יד בנפשו, ונפטר כעבור יומיים. מותו של ד"ר וינר זעזע את הקהילייה המשפטית, והעלה מן האוב את המחלוקות אשר הובילו להקמתה של ועדת סוכר. בהוראתו של מנכ"ל משרד המשפטים, הוקם צוות פנימי לבדיקת האירועים שקדמו למותו, וזה הגיע לידי מסקנה כי הרקע להתאבדותו של ד"ר וינר היה נעוץ בחקירתו במשטרה, על רקע מילוי תפקידו המקצועי [ראו: הצוות לבחינת האירועים שקדמו למותו של ד"ר דייויד וינר ז"ל דין וחשבון (משרד המשפטים, אוקטובר 2005) 52 (להלן: "דו"ח שופמן")]. נכון להיום, קובעות ההנחיות המשטרתיות כי החלטה לזמן עו"ד לחקירה כחשוד, תתקבל על ידי קצין משטרה בתפקיד ראש לשכת חקירות מרחבית לפחות [ראו: פקודת המטה הארצי מס' 14.01.13]. אך זימונו של עו"ד לחקירה כעד, אינה מוסדרת כלל. במסקנותיו, סבר צוות שופמן כי מצב זה רחוק מלהשביע רצון [ראו: דו"ח 4
שופמן, שם בעמ' 33]. שכן שיקולים רבים ורחבים כרוכים בזימונו של עו"ד לחקירה, מעבר לצרכים האופרטיביים של החקירה עצמה. לפיכך, המליץ צוות שופמן כי "לא יוזמן עו"ד לחקירה במשטרה או בגוף חקירה אחר, כחשוד או כעד, בנושא הקשור לעבודתו המקצועית, אלא באישור פרקליט מחוז" [ראו: דו"ח שופמן, שם בעמ' 38]. לאור האמור לעיל, ולאור העמימות הפרשנית האופפת את הלשון "עבודתו המקצועית", מוצע בזאת לקדם את חופש הפעולה המקצועי של עורכי-הדין באמצעות השוואת מעמדם המשפטי לאישי ציבור שונים, תוך דרישה לפיקוח משפטי מקדמי מצד רשויות התביעה, בטרם נקיטתן של פעולות חקירה כנגדם [ראו והשוו בשינויים המתחייבים: סעיף 17 א( ( לחוק יסוד: הממשלה; סעיף 12 א( ( לחוק היסוד: השפיטה; סעיף 25 לחוק הדיינים, התשט"ו 1955; סעיף 23 לחוק הקאדים, התשכ"א 1961; סעיף 28 לחוק בתי-הדין הדרוזיים, התשכ"ג 1963; הנחיה מספר 4.2200 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ("חקירת אישי ציבור")]. לשם ההשוואה, חשוב לציין כי על אף הוראותיו של סעיף 59 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב- 1982, מתקבלת ההחלטה לפתוח בחקירה פלילית כנגד שוטר בידי פרקליט במחלקה לחקירות שוטרים, ולא בידי חוקר באותה מחלקה. כל זאת לאור ההבנה לחשיבות מלאכתם של השוטרים, ולהשלכות על מלאכה זו הנלוות מחקירתם. סעיף 59 ב(א): מוצע בזאת להפקיד את הפיקוח המשפטי המוקדם בידי פרקליט מחוז. הרציונל הטמון בהסדר זה הנו משולש: ראשית, כבר היום משמש פרקליט המחוז כגורם מפקח ומנחה לרשויות החקירה השונות [ראו: פרקליטות 2000: דין וחשבון הועדה לבחינת מבנה והיערכות הפרקליטות לקראת המאה העשרים ואחת (משרד המשפטים, תש"ס) 7-8], ועל-כן לא תדרוש החקיקה שינויים אופרטיביים של ממש;.2 שנית, הפקדת מלאכת הפיקוח בידי פרקליט מחוז, עשויה למנוע ניגוד עניינים עתידי, באם יועלו השגות שונות בדיעבד אודות האישור המוקדם בפני פרקליטות המדינה [ראו והשוו לעניין זה: מ' ברנע "ההחלטה להעמיד לדין: סמכותו של פרקליט המחוז" פלילים ד' (תשנ"ד) 141]. שלישית, תשאולו של עו"ד טומן בחובו את הסכנה, שמא התשאול יגלוש לנושאים בעלי רגישות מקצועית, וייתכן אף חסויים מפאת הדין. על-מנת למנוע מחלוקות וחיכוכים מיותרים בין עו"ד לבין הרשות החוקרת, מוצע בזאת להפקיד את הפיקוח המשפטי המוקדם בידי פרקליט מחוז. חובת ההנמקה נובעת מן הרצון להבטיח: מחשבה סדורה והגיונית בעת קבלת ההחלטה המנהלית; פיקוח לאחר מעשה; אחידות ועקביות בהפעלת הסמכות; הקהה 5
של תחושת השרירות השלטונית [ראו: י' זמיר הסמכות המנהלית (תשנ"ו, כרך שני) 898-897; א' ברק שיקול דעת שיפוטי (תשמ"ז) 46; מ' לנדוי "הלכה לשיקול דעת במשפט" משפטים א' (תשכ"ח-תשכ"ט) 303; 292, ר' גביזון "בית המשפט וחובת ההנמקה" משפטים ב' (תשל"ב) 92 89, א; ' שוחטמן "חובת ההנמקה במשפט העברי" שנתון המשפט העברי ו-ז (תשל"ט-תש"ם) 320-322]. 319, סעיף 59 ב(ג): לאור בחינת נסיבות חקירתו של ד"ר וינר ז"ל, הגיע צוות שופמן למסקנה כי פערים משמעותיים נפערו בין הנחיותיו של פרקליט המדינה, לבין ניהול חקירתו של ד"ר וינר בפועל [דו"ח שופמן, שם בעמ' 35]. ואכן, את הסיבות לפער האמור, תלה צוות שופמן בעמימות אשר אפפה את ההנחיות הללו, אשר לא חידדו את מטרתה של החקירה ואת גבולותיה [דו"ח שופמן, שם בעמ' 36]. לאור ממצאים אלה, המליץ צוות שופמן כי עם מתן האישור המקדמי לחקירתו של עו"ד, יוודא פרקליט המחוז כי מטרות החקירה הוגדרו כיאות, וכי החוקרים מודעים לצורך לכבד את חיסיון המקצועי שבין עו"ד לבין לקוחו [דו"ח שופמן, שם בעמ' 38]..3 סעיף 59 ב(ו): במהלך חקירתו, נמנעה מד"ר וינר האפשרות לעיין בכתב הנחייתו של פרקליט המדינה, תוך הטעייתו של ד"ר וינר כי פרקליט המדינה "הסיר" את החיסיון המקצועי [דו"ח שופמן, שם בעמ' 15-16]. לפיכך, מוצע בזאת לחייב את רשויות החקירה להציג את כתב-ההסכמה בפני עורך-הדין. על-מנת לאזן בין ההגנה על זכויות הפרט לבין צרכיה האופרטיביים של החקירה, מוצע בזאת לאפשר לרשויות החקירה חיסיון חקירתי, אשר ינומק היטב ויצורף לחומר החקירה המשטרתי. כל זאת על-מנת לקדם את השקיפות של הליך קבלת ההחלטות, ולהבטיח פיקוח לאחר מעשה על שיקול-הדעת המנהלי..4 סעיף 59 ב(ח): בהמלצותיו, המליץ צוות שופמן, כי במקרה של מחלוקת סביב סוגיית החיסיון המקצועי, תפעל הפרקליטות ליישוב המחלוקת או להכרעה בה. לשם כך, המליץ הצוות כי תינתן לעורך-הדין הזדמנות להתייעץ בנושא החיסיון וחובותיו האתיות עם גורם מתאים, בין לפני תחילת עדותו ובין במהלכה [ראו: דו"ח שופמן, שם בעמ' 38]. ודוק, כי התייעצות כאמור עשויה לחסוך מזמנם וטרחתם של כל הצדדים המעורבים..5 ועדות האתיקה של לשכת עורכי הדין, הן הגורם המוסמך להעמיד לדין משמעתי את ציבור עורכי הדין בגין הפרת האתיקה המקצועית [ראו לעניין זה: סעיף 63 לחוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א- 1961 ], ועל כן, כדבר שבשגרה מחוות ועדות האתיקה את דעתן המקצועית, אודות סוגיות אתיות שונות לבקשתם של חברי הלשכה. לאור 6
סמכויותיהן החוקיות וניסיונן בייעוץ מקצועי לחברי הלשכה, מוצע בזאת כי סמכות ההיוועצות המקצועית תופקד בידיהן של ועדות האתיקה. סעיף 62 ב: מספר חיקוקים כוללים הוראות הדורשות את הסכמתו המוקדמת של היועץ המשפטי לממשלה, טרם הגשתו של כתב האישום לבית-המשפט. אלו הן החלטות בעלות אופי אישי, הדורשות בדיקה אינדיבידואלית וממצה של הנסיבות הספציפיות כפי שהן משתקפות מתיק החקירה [ראו והשוו: ע"פ (ב"ש) 7190/97 אלפסי נ' מדינת ישראל, תק-מח 98(1) 145, (פסקאות 6 ו 7 לפסק-דינו של כב' השופט הנדל); E.R. 900, 904 R. v. Angel [1968] 1 ;R. v. Cain [1975] 2 All.[W.L.R. 669.6 לדעתו של כב' השופט (כתוארו אז) שמגר, כוונתו של המחוקק במקרים אלה היא לכך כי העניין יוכרע על-ידי הדרג המשפטי הגבוה ביותר ברשות המבצעת קרי מי שעומד בראש התביעה הכללית אשר גם יוכל להבטיח בדרך זו כי ההחלטה הינה פרי גישה כללית ואחידה [ראו: ע"פ 6/80 חסבלה נ' מדינת ישראל, פ"ד לד( 4 ) 725; ע"פ 506/81 מדינת ישראל נ' שלום ואח', פ"ד לה( 4 ) 395 393, (סעיף 5 לפסק-דינו של כב השופט לוין). ראו גם: הנחיה מס' 4.1004 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ("אישור מוקדם להגשת כתב אישום"); ר' גביזון שיקול-דעת מנהלי באכיפת החוק: הסמכות לעכב הליכים פליליים ולחדשם (תשנ"א) 136-137]. מכאן, כי דרישת ההסכמה בהקשר הנדון אינה טכנית-פורמלית. המדובר בדרישה מהותית ועניינית אשר מכוחה ועל-פיה אמור להשתכנע בית-המשפט, כי היועץ המשפטי לממשלה נתן דעתו ושקל שקול היטב אם להגיש אישום באותה עבירה או אם לאו [ראו: ע"פ (ת"א) 887/81 מדינת ישראל נ' לוטן, פס"מ תשמ"ג (1) 343, 345]. אשר על כן, ולאור מעורבותו המקדמית של פרקליט המחוז בהליכי החקירה לאור סעיף 59 ב, מוצע בזאת להפקיד את הפיקוח המשפטי המקדמי בטרם העמדתו לדין של עו"ד בידי היועץ המשפטי לממשלה. כל זאת על-מנת להבטיח כי חירותם המקצועית של עורכי הדין אינה נפגעת, ועל-מנת לשמש כמנגנון ביקורת על החלטותיהם של פרקליטי המחוזות בתחום רגיש זה. 7