????? ????

תמליל

1 נייר עמדה מס. 3-02, אוקטובר 2003 סחר חופשי ואיכות הסביבה: ביקורת ולקחים אפשריים לארגון הסחר העולמי ולאזור הסחר העתידי באגן הים התיכון אורן פרז נייר עמדה זה ניתן להורדה ללא תשלום בכתובת האינטרנט:

2 ה ) סחר חופשי ואיכות הסביבה: ביקורת ולקחים אפשריים לארגון הסחר העולמי ולאזור הסחר העתידי באגן הים התיכון אורן פרז 1 אוקטובר 2003 אוניברסיטת בר אילן perezo@mail.biu.ac.il כל הזכויות שמורות לאורן פרז תוכן העניינים חברה וסביבה: הקונפליקט בין סחר חופשי ואיכות הסביבה מפרספקטיבה של פילוסופיה סביבתית הפסיקה הסביבתית של ה- GATT/WTO.1.2 ההתנגדות המוסדית לנושא הסביבתי ב- GATT האתוס המרכנטיליסטי של ה- GATT והכלכלה הסביבתית החדשה האסטרטגיה הקוגניטיבית של ה- GATT השפעת האתוס המרכנטיליסטי על הפרשנות של סעיף XX הפסיקה הסביבתית של ה- :WTO ההחלטה בעניין שרימפס' ההחלטה בענין 'ארצות הברית שרימפס' ביקורת אפילוג: בוררות האכיפה בפרשת השרימפס 'ארצות הברית 2.2 מביקורת לרפורמה: לקחים אפשריים לארגון הסחר העולמי ולאזור הסחר העתידי באגן הים התיכון.3 רפורמה 'סביבתית' של ארגון הסחר העולמי אזור הסחר העתידי באגן הים התיכון - Zone (Mediterranean Free Trade סיכום תנועת האנטי-גלובליזציה פרצה לזירה העולמית בשנת 1999 בכנס המיניסטריאלי השלישי של ארגון הסחר העולמי (ה-,("WTO" אשר נערך בנובמבר אותה שנה, בסיאטל, ארצות הברית. המהומות שפרצו במהלך הכנס שיקפו את הקונפליקט החברתי החריף סביב תהליך הגלובליזציה הכלכלי אותו 1 מרצה, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת בר-אילן.. perezo@mail.biu.ac.il גרסא מוקדמת של המאמר הועברה כהרצאה בכנס "ארגון הסחר העולמי וישראל - מה צופה העתיד?", שהתקיים באוניברסיטת בר אילן ביום אני מבקש להודות לד"ר אריה רייך, אשר הזמין אותי להרצות בכנס והעיר הערות מועילות על טיוטא מוקדמת של המאמר, ולד"ר צילי דגן שהאירה את עיני ביחס למספר נושאים. 2

3 מוביל ה- WTO. בקמפיין, שאורגן בדיוק צבאי, הצליחו המפגינים להביא לביטולו של טכס הפתיחה החגיגי של הכנס, ליצור אנדרלמוסיה מוחלטת בסיאטל ולגרום לראש העיר להכריז על מצב חירום ולהטיל עוצר. 2 האינטנסיביות של ההפגנות, הייתה ללא ספק, אחד הגורמים העיקריים, שהביאו לכישלון הכנס. הכנס ננעל ללא הסכם על אף אחד משורת הנושאים שעמדו לדיון: איכות הסביבה, זכויות עובדים, חוקי היצף, ומתן הקלות מיוחדות למדינות מתפתחות. 3 ההפגנות נגד הגלובליזציה הפכו, בעקבות סיאטל למעין ריטואל קבוע החוזר על עצמו בכל כינוס כלכלי רב-לאומי חשוב. 4 העיתונות הכלכלית היתה מאוחדת בעמדתה העוינת כנגד תנועת האנטי-גלובליזציה, תוך שהיא מביעה ספק בדבר יושרם וכושרם האינטלקטואלי של המפגינים. כך, למשל, ה- Wall Street "Clueless in או "Rebels Without a Clue" השתמשו בכותרות Economist וה- Journal Europe,Seattle" על מנת לתאר את המפגינים בסיאטל. 5 דומה שה- Financial Times סיכם יפה את עמדת העיתונות הכלכלית במאמר מערכת שפורסם ב , ימים ספורים לאחר שהכנס ננעל: 6 "governments and business must make a serious effort to reclaim, if not the streets, at least the moral high ground from the legion of the misguided and the self-interested now encamped there. It is necessary to argue, again and again, for the simple truth that trade liberalization poses no threat to the global environment and is, in addition, an essential component in any effort to end mass destitution". מתנגדי הסחר השתמשו במטפורות דומות כדי להסביר את התנגדותם לתהליך הליברליזציה הכלכלית של השנים האחרונות, ולארגון הסחר העולמי בפרט. ההפגנות בסיאטל ובמקומות אחרים התפרשו כחלק ממאבק נרחב על דמותה של החברה הבין-לאומית; בין עולם המונע על ידי חזון קפיטליסטי, ונשלט על ידי ארגון הסחר העולמי וקהילת החברות הבין-לאומיות - faceless "the corporations",wto and its evil sprites, the transnational לבין חזון חברתי אלטרנטיבי, אשר מבוסס על התימות של שיתוף פעולה קוסמופוליטי, צמיחה בת קיימא, ודמוקרטיה עממית. מטרת ההפגנות תוארה על ידי המפגינים כנסיון להביא למהפך בסולם הערכים שבבסיס ארגון הסחר ראו: December Protestors Block Start of WTO Talks in Seattle, International Herald Tribune, , London, p. 1; Riots Cast Cloud Over WTO Talks, International Herald Tribune, 2 December 1999,.London, p ראו: 6 Tribune, Seattle Debacle Highlights Sharp Differences in WTO, International Herald.December 1999, London, pp. 1, 17 4 כך למשל, בשנת 2001 היו שלושה מוקדים מרכזיים להפגנות: פסגת איגוד הסחר החופשי של אמריקה G8 שנערכה בקוובק - קנדה באפריל, פסגת האיחוד האירופי שנערכה בגותנבורג שוודיה ביוני, ופסגת ה-,(FTAA) שנערכה בגנואה ביולי. ראו: הארץ, 20 ביולי 2001, עמ' א 1 א, 6. ועידת השרים של חברי ב- WTO שנערכה בדוהא, קטאר, בחודש נובמבר 2001, בצילו של אסון מגדלי התאומים בניו-יורק, לא שימשה בימה 'נוחה' להפגנות, אולם המפגינים חזרו לרחובות בפסגת הסחר שנערכה בקנקון, מקסיקו ספטמבר ראו: Clueless Rebels Without a Clue, The Wall Street Journal Europe, 2 December 1999, p. 10;.in Seattle, The Economist, 4-10 December 1999, p. 19 p 'Disaster in Seattle', Financial Times, 6 December 1999, (ההדגשה שלי). 3

4 העולמי, באופן שאיכות הסביבה ואיכות החיים של ה'אדם הפשוט' - ולא הערך של 'סחר חופשי' - יעמדו בראש סולם ערכי הארגון. 7 כישלון השיחות בסיאטל התפרש כניצחון של החזון ה'דמוקרטי- קוסמופוליטי' האמור כנגד החזון החומרני והאנטי-דמוקרטי של ארגון הסחר העולמי. במועד כתיבת מאמר זה, כארבע שנים לאחר 'פרשת' סיאטל, ולאחר שני סבבים נוספים של שיחות סחר, שהתקיימו בדוהא, קטאר בין ה- 9 ל- 14 בנובמבר 2001, ובקנקון, מקסיקו, בין ה- 10 ל- 14 בספטמבר 2003, המחלוקת שעמדה בבסיס ההפגנות בסיאטל נותרה רלבנטית כפי שהיתה ב כשלון פסגת הסחר בקנקון אף שב וחידד את הקונפליקט. 8 מאמר זה מתמקד בהיבט אחד של הויכוח שהתגלע בסיאטל - הקונפליקט בין סחר חופשי ואיכות הסביבה. המאמר מורכב משלושה ראשים. הפרק הראשון של המאמר יעגן את הביקורת הסביבתית כנגד ארגון הסחר העולמי בדילמה פילוסופית כללית יותר, בדבר היחס בין החברה האנושית והסביבה. הקונפליקט בין סחר חופשי ואיכות הסביבה מייצג פן אחד של הדילמה האמורה. שורשי המחלוקת, שפרצה בסערה לזירה הציבורית בסיאטל, 9 נעוצים בפרשנות השונה שאימצו הצדדים לדילמה של 'אדם-חברה-סביבה'. פיענוח המערכת הפרשנית, שהיוותה את הרקע והיסוד לויכוח בסיאטל, הינו תנאי הכרחי להבנה מנגנוני הקונפליקט; הוא יכול גם להוביל לזיהוי של הנחות יסוד משותפות, שיוכלו לשמש בסיס לדיאלוג פרגמטי בין הצדדים. 10 העמדת הויכוח ב- WTO, באספקלריה הרחבה של 'אדם וטבע', מדגישה, כי הקונפליקט של סחר-סביבה אינו ייחודי ל- WTO, אלא מהווה ביטוי לדילמה חברתית רחבה יותר. במובן זה הדיון הציבורי בקונפליקט בין סחר חופשי ואיכות הסביבה בהקשר של ה - WTO יכול וצריך לשמש תמריץ, לבחינה מחודשת של הדרך שבה החברה הישראלית מתייחסת ל'טבע' ולבעיות סביבתיות, ולעיון מעמיק יותר בתוואי הפיתוח הכלכלי של ישראל. הפרק השני של המאמר סוקר את הפסיקה ה'סביבתית' של ה- GATT The General ) "Appellate ושל ערכאת הערעור של ארגון הסחר העולמי (ה- (Agreement on Tariffs and Trade 7 ראו, למשל: Andrew Marr Friend or Foe, The Observer, 5 December 1999, p. 28; Vandana Shiva This Round to the Citizens, and Barry Coates Friends Fall Out, The Guardian (Society), 8 December Seattle Debacle Highlights Sharp Differences in WTO, International Herald ראו עוד:.1999, pp. 4-5 Tribune ה, "ש 3 לעיל. 8 ראו: Guy de Jonquieres, 'Poorer Countries Are Likely to be the Biggest Losers from the.unexpected Breakdown in the Doha Round', Financial Times, 16 September אם כי, הויכוח בין הירוקים לאנשי הסחר החופשי החל כבר בסוף שנות ה- 80 במקביל לסבב אורוגוואי. ראו, למשל:. Assessment. WWF The Multilateral Trade Organization: a Legal and Environmental London: WWF International; Friends-of-the-Earth Fools' Gold - The General Agreement on Tariffs.and Trade and the threat of unsustainable development.. London 10 ריצ'רד רורטי הבחין בהקשר זה בין שני סוגי שיח, שיח נורמלי ושיח לא נורמלי: is Normal discourse any discourse (scientific, political, theological, or whatever) which embodies agreed-upon criteria for reaching agreement; abnormal discourse is any which lacks such criteria, Rorty, Richard p. 11.Philosophy and the Mirror of Nature. Princeton: Princeton University Press, כפי שיובהר בפרק 2 הויכוח שהתנהל בסיאטל לא התנהל על בסיס 'קריטריון מוסכם להגעה להסכמה'. המפתח לפתרון פרגמטי של הסכסוך מותנה, כמובן, בהגדרה של קריטריון כזה. חשוב להדגיש, כי קריטריון כזה אינו חייב להיות סובסטינטיבי הוא יכול לבטא גם השקפות פרוצדורליות באשר להליך שבמסגרתו צריכות להתקבל החלטות קולקטיביות בחברה. 4

5 (Body" ומנסה לבחון האם יש ממש בטיעון של ה'ירוקים' לפיו המערכת המשפטית של ה- GATT וה- התעלמה מהענין הסביבתי. אני אטען כי ה'אדישות' הסביבתית ההסטורית של ה- GATT, WTO המוסד שקדם ל- WTO והוחלף על ידו בשנת 1995, הינה פרי של אתוס תרבותי מורשת מרכנטיליסטית שגרם לכך שה- GATT היה 'עיוור' להשלכות הסביבתית של תהליך הליברליזציה של מערכת הסחר הגלובלית. כפי שנראה בהמשך, הפסיקה החדשה של ה- WTO, בפרט ההחלטה בפרשת ה- Shrimp, משקפת מאמץ אמיתי להביא לשינוי בערכי הארגון, שיתן ביטוי משמעותי יותר לנושא הסביבתי. יחד עם זאת, האחיזה עמוקה של האתוס המרכנטיליסטי בתשתית המוסדית של ה- WTO מהווה מכשול בפני יישום פסיקתה של ערכאת הערעור. התגברות על מכשול זה, תחייב שינוי מוסדי שיבטיח 'ייצוג' נאות לענין הסביבתי ב- WTO. הפרק השלישי של המאמר ינסה לתרגם את הטיעון האבסטרקטי האמור לקווים מעשיים. חלקו הראשון של הפרק יסקור מספר אפיקים אפשריים לרפורמה מוסדית ב- WTO. חלקו השני של הפרק יבחן האם ניתן לגזור מסקנות כלשהן מהדיון בהקשר של ה- WTO לאזורנו. בפרט תיבחן הרלבנטיות של הביקורת הסביבתית כנגד ה- WTO לתהליך ברצלונה, שבמסגרתו מתוכננת הקמתו של אזור סחר חופשי אשר יקשור בין האיחוד האירופי וארצות האגן הדרומי של הים התיכון ) the.(mediterranean free trade zone 1. חברה וסביבה: הקונפליקט בין סחר חופשי ואיכות הסביבה מפרסקטיבה של פילוסופיה סביבתית פרק זה ינסה לאתר ולפענח את תפיסות היסוד, שעומדות בבסיס הביקורת הסביבתית כנגד ה- WTO. 11 הביקורת הסביבתית כנגד סחר חופשי יכולה להתפרש במספר אופנים. ראשית, הביקורת יכולה להתפרש כחלק מעמדה ערכית, השוללת באופן עקרוני את התפיסה האינסטרומנטלית של הטבע (כחומר גלם עבור האדם) - תפיסה המזוהה, יותר מכל, עם השיטה הקפיטליסטית והתרבות התעשייתית של המאה ה- 20. ביקורת זו, המזוהה בעיקר עם הזרם הפילוסופי של ecology,deep 12 מבוססת על הכרה בסביבה, ובישויות הלא אנושיות אשר חיות בה, כבעלי ערך עצמי, שאינו נגזר מערכם עבור בני אדם. התובנה האלטרנטיבית של ה- deep ecologiss יכולה לשמש מצע לשתי פרוגרמות פוליטיות שונות. הפרוגרמה הראשונה (המזוהה עם הזרם של ה- (deep ecologists מבוססת על קריאה לסגפנות כלכלית, לפיה החברה האנושית צריכה להחליף את החתירה האובססיבית לצמיחה כלכלית, אשר אפיינה את המאה ה- 20, בתפיסה אנטי-צרכנית שתשאף להביא לצמצום משמעותי בצריכת המשאבים. רק צמצום כזה בפרופיל הצריכה יאפשר לחברה האנושית להתקיים באופן המכיר, הלכה למעשה, בסביבה, ובישויות הלא אנושיות אשר מצויות בה, כבעלות הפרק הבא (סעיף 2.1.1) ינתח את עמדתם של תומכי הסחר החופשי. ראו, למשל: Naess, Arne The Shallow and the Deep, Long-Range Ecology Movement: A.summary. Inquiry 16:

6 זכויות עצמיות. החתירה ל'סחר חופשי', אשר עמדה ביסוד הקמתו של ארגון הסחר העולמי, הינה במהותה נגזרת של השיטה הקפיטליסטית, וככזו אין לה מקום בחזון הפוליטי של ה- deep.ecologists ממילא, גם לארגון הסחר העולמי, שהוא אחד מהביטויים המוסדיים הבולטים של אתוס ה'צמיחה', לא יכול להיות מקום בחזון זה. עיקר הקושי בחזון של ה- deep ecologists טמון בניסיון להעניק ל'טבע' זכויות בלתי עבירות. המשמעות הפרגמטית של ניסיון זה הינה צמצום רדיקלי של ה'נוכחות' האנושית על הפלנטה. 13 כתזה פרגמטית, אין לטיעון זה תמיכה רחבה במפה הפוליטית העכשווית (אפילו בחברות שוחרות 'סביבה' כגון החברה האמריקאית). אולם ההכרה בערכו הבלתי-אינסטרומנטלי של הטבע אינה מחייבת בהכרח אימוץ של הסגפנות והמינימליזם החברתי של ה- ecologists.deep תפיסה פרגמטית אחרת מבקשת לבנות על יסוד התובנה האלטרנטיבית של ה- - deep ecologists שיח פוליטי חדש, שיכיר במעמדו של ה'טבע' כשותף פוליטי שווה זכויות לאדם. גישה זו דוחה את הניסיון להקדיש את הטבע כ'מעשה בראשית, הזכאי להגנה טוטאלית מפני ידו ההרסנית האדם. 14 זכויות בין של אדם ובין של לא-אדם הינן לעולם, על פי תפיסה זו, פרי הכרעה פוליטית, תוצאה של של משא ומתן בין שווים. אחד הנציגים הבולטים של תפיסה זו בשיח הסביבתי העכשווי הוא Bruno Latour שטען באחד ממאמריו האחרונים, כי עלינו לשנות את גישתנו ביחס לפוליטיקה האקולוגית: political ecology cannot be inserted into the various niches of modernity. On the contrary, it requires to be understood as an alternative to modernisation. To do so one has to abandon the false conceit that ecology has anything to do with nature as such. Disabused of this notion, political ecology is understood here as a new way to handle all the objects of human and non-human collective life. [It is] a collective experimentation on the possible associations between things and people without any of these entities being used, from now on, as a simple means by the others. 15 ברי, כי מהלך כזה מחייב עיון ורפורמה במבנה המוסדי של הפוליטיקה האנושית לרבות ארגונים הפועלים במישור הבין-לאומי כמו ה- WTO. בפרט, הוא מצריך יצירת מנגנונים שיאפשרו ל'טבע' 13 ראו למשל, את המניפסטו הפרגמטי של תנועת הירוקים הגרמנית בראשית דרכה:.1998 Rudolf. Bahro, Basic Positions of the Greens: For an Ecological Answer to the Economic Crisis. Pp in Debating the Earth: the Environmental Politics Reader, edited by John S. Dryzek and David Schlosberg. Oxford:.Oxford University Press 14 כך למשל מציג השופט חשין את האידאולוגיה הסביבתית בהחלטתו בעניין 'חוצה ישראל': בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון פ"ד נ( 3 ) , 15 ראו: Latour, Bruno "To Modernize or to Ecologize? That is the Question." Pp in Remaking Reality: Nature at the Millenium, edited by N. Castree and B. Willems-Braun. London:.Routledge, p. 221, 234 6

7 ה( להשתתף בשיח הפוליטי במילים אחרות עלינו להמציא ולעודד גורמים ומנגנונים שיתווכו בין הטבע 'דומם') לאדם (ה'מדבר'). הדרך השנייה לפרש את הביקורת הסביבתית כנגד ה- WTO קושרת את הביקורת האמורה עם התפיסה המסורתית, הקאנטיאנית, של הקשר בין האדם והסביבה. על פי התפיסה הקאנטיאנית הערך של הסביבה, לרבות החי והצומח המצויים בה, נגזר מערכה עבור האנושות. 16 הטבע אינו חלק מהקהילה המוסרית-פוליטית בה אנו פועלים. הזיקה בין האדם לטבע אינה חייבת להיות אינסטרומנטלית. הערך של הסביבה לאדם יכול להיות ערך אינסטרומנטלי value) (use - הטבע כחומר גלם וכספק שירותים (למשל בית קיבול לזיהום ואשפה). אולם הוא יכול להיות גם ערך אקזיסטנציאלי value) (existence - הנאה מיופיו של מכתש רמון, או מעצם הידיעה כי קיימים נמרים במדבר יהודה. 17 אולם בשני המקרים ערכה של הסביבה, והישויות הלא אנושיות הפועלות בה, נגזר מערכם עבור בני אדם. על פי גישה זו, השיטה הקפיטליסטית, והמוסדות השונים התומכים בה (ארגון הסחר העולמי הינו כמובן רק אחד מהם!), צריכים להישפט בהתאם לערכם עבור בני אדם. העובדה שארגון הסחר העולמי נוסד על מנת לאפשר גידול בסחר הבין-לאומי בסחורות ושירותים - מהלך שעשוי להביא לגידול בשיעור הצמיחה העולמי - אינה כשלעצמה, ברת גינוי. על פי גישה זו, הביקורת הסביבתית כנגד ה- WTO (ומוסדות סחר אחרים) אינה מבוססת על פילוסופיה או פוליטיקה 'אקולוגית' אלטרנטיבית, אלא על הטענה שההסרה המואצת של מגבלות סחר (והגידול בסחר הבין-לאומי הנלווה למהלך זה) פוגעת בסביבה, וכי פגיעה זו תזיק, בסופו של יום, גם לאדם. הטיעון הזה מבוסס על השיח הכלכלי של כשלי שוק או.externalities הרעיון של 'כשל שוק' קורא תגר על ההנחה הכלכלית הקלאסית לפיה אימוץ מדיניות של ליברליזציה אמור להביא להקצאה (גלובלית) יעילה של משאבים, ובהכרח, גם, לעלייה מצרפית ברווחתם של תושבי המדינות שבוחרות במדיניות כזו. 18 הנחה זו אינה נכונה (בהכרח) בהינתן קיומם של כשלי שוק סביבתיים (מקומיים וגלובליים). אותם ארגונים סביבתיים, המקבלים על עצמם את כללי השיח ה'כלכלי' רואים כמובן ערך בניהול דיאלוג עם ארגון הסחר העולמי, וחותרים, באמצעות הדיאלוג האמור, להביא לכך שה- WTO יכיר ויתמודד באופן מעשי עם אותם כשלי שוק הביקורת הסביבתית כנגד הסחר אינה עשויה, אם כך, מקשה אחת. אולם העצמה הפוליטית והחברתית של השיח הכלכלי (התפיסה האינסטרומנטלית של הטבע), היטתה את הויכוח הציבורי באשר להשפעתו הסביבתית של ה- WTO לאפיק הכלכלי לפיו לביקורת סביבתית יש משקל רק אם היא עושה שימוש בטיעונים אינסטרומנטלים. בכך נמנעה התפתחותם של דיאלוגים אלטרנטיבים, שיתבססו על תפיסה אחרת של הדיכוטומיה חברה/טבע. יתר על כן, כפי שנראה בפרק הבא (סעיף ראו:.Whitebook, Joel The Problem of Nature in Habermas. Telos 40:41-69 ראו, בהקשר זה, את ההבחנה בין resource and non-resource arguments ב W. Ehrenfeld, David. The Conservation of Non-Resources. American Scientist 64: ראו למשל: Tisdell, Clem Globalisation and Sustainability: Environmental Kuznets Curve.and the WTO. Ecological Economics 39 (2):

8 2.1.1), תרבות השיח של קהילת הסחר ('האתוס המרכנטיליסטי'), לא היתה פתוחה גם לביקורת סביבתית שנוסחה בהתאם לכללי השיח הכלכלי של 'כשלי שוק' ו- externalities. המורשת התרבותית של ה- GATT וה- WTO למרות האורינטציה ה'כלכלית' הברורה שלה, לא הפנימה את הרעיונות החדשים של הכלכלה הסביבתית. עולם השיח המרכנטיליסטי היווה, למעשה 'רקונסטרוקציה' על השיח הכלכלי הטהור, רקונסטרוקציה שנתמכה על ידי 'מועדון' אקסקלוסיבי סגור של דיפלומטים מסחריים ואנשי עסקים. העמדה המבטלת של המדיה הכלכלית כלפי מתנגדי הסחר Clue ) (Clueless in Seattle, Rebels Without a שיקפה את העוינות של חברי 'מועדון' זה כלפי הנושא הסביבתי. המיפוי התאורטי של הביקורת הסביבתית מצביע לדעתי על שתי מתווים שיכולים לשמש בסיס לדיאלוג פרגמטי בין מוסדות הסחר ותנועות ההתנגדות, ואשר יהוו אלטרנטיבה לאתוס ה'מרכנטליסטי'. המתווה הראשון מבוסס על השיח הכלכלי, ועל התאוריה של כשלי שוק. כפי שנראה בסעיף להלן, הכלכלה הסביבתית המודרנית פיתחה כלים (ורגישות) המאפשרים לתרגם דילמות סביבתיות לשפה כלכלית. 19 המתווה השני מבוסס על התזה של אקולוגיה פוליטית, לפיה יש להתייחס לדילמות סביבתיות כבעיות פוליטיות המחייבות החלטה קולקטיבית באשר לאופן שבו אנו (הקהילה האנושית והלא אנושית) מעונינים לחיות ביחד. שני המתווים האמורים יכולים להוות בסיס לדיאלוג פרגמטי מאחר שהן עושים שימוש בשני עולמות השיח הדומיננטיים ביותר בתרבות המערבית של המאה ה- 20 : השיח הכלכלי והשיח הפוליטי. שתי המסגרות האלה מסיטות את הדיון מהשיח הבעייתי של 'זכויות' ושל קידוש ה'טבע', לדיון במבנה של המוסדות הפוליטיים והכלכליים שבמסגרתם ייקבעו הזכויות של חברי הקהילה המשותפת של אדם וטבע. התזה הזו מכוונת את המשתתפים בויכוח להקדיש מחשבה ליצירת מבנים מוסדיים חדשניים שיעניקו עוגן מוסדי לנושא הסביבתי ב- WTO. הפרק הבא מוקדש לבחינה מפורטת של הפסיקה הסביבתית של ה- GATT וה- WTO, ולעיון בהשפעה של השיח הכלכלי והאתוס המרכנטיליסטי על הפסיקה האמורה מחקרים כלכליים מודרניים מצביעים על כך שמעבר למדיניות של משק פתוח עלול ואף גורם בפועל לפגיעה אקולוגית. ראו סעיף להלן. 20 למרות שמאמר זה התמקד בעיקר בזירה הבין-לאומית, הדלות הרעיונית של השיח הסביבתי מאפיינת גם את החברה הישראלית. האופן שבו הוטמע ה'טבע' בתרבות הישראלית מנעה התפתחות של דיון פלורליסטי באשר ליחס שבין האדם לטבע. השיח של 'כיבוש השממה' ו'גאולת האדמה' שהיווה את אחד מאבני היסוד של השיח הציוני לא היווה כר נאות להתפתחותו של דיון ציבורי משמעותי בנוגע לשאלות סביבתיות. דיון רציני בנוגע לשאלות סביבתיות יחייב נכונות ל'האזין' להשקפות החורגות מ'קו המים' התרבותי של החברה הישראלית. ניתן לאתר ניצנים של נכונות כזו בספרות. ראו, למשל: דניאלה אריאלי "הבנייה תרבותית של טבע: המקרה של החברה להגנת הטבע בישראל", מגמות, 38, , צבי אפרת "התוכנית", תאוריה וביקורת, , אולם דומה שפתיחות זו טרם מצאה את דרכה לעולם המשפט (ראו, למשל, את הערותיו של השופט חשין באשר לתימה הסביבתית בעניין 'חוצה ישראל', ה"ש 14 לעיל). דיון מפורט במאפייני השיח הסביבתי בישראל, ובמשפט הישראלי, חורג ממסגרתו של מאמר זה. 8

9 2. הפסיקה הסביבתית של ה- GATT/WTO ארגון הסחר העולמי היווה בשנים האחרונות את המוקד של המחלוקת בין קהילות הסחר לקהילות הסביבתיות. הפסיקה של ה- Body - Appellate ערכאת הערעור של מערכת יישוב הסכסוכים של ה- WTO - תפסה מקום מרכזי בויכוח זה. 21 אי היכולת של המערכת הפוליטית של ארגון הסחר העולמי להתמודד עם הדילמה הסביבתית גם לאחר שתי פסגות סחר נוספות בדוהא ובקנקון - העניקה לפסיקה של הערכאות המשפטיות של ה- WTO משנה חשיבות. 22 הירוקים ביקרו בחריפות את הפסיקה הסביבתית של ה- GATT ושל ה- WTO, 23 תוך שהם מייחסים את אדישות המערכת המשפטית לבעיות סביבתיות לאוריינטציה המסחרית של הארגון. פרק זה של המאמר ייוחד לניתוח של הטיעון הסביבתי. האם יש ממש בטענה, כי ה-,WTO כמו ה- GATT לפניו, מעדיף באופן שיטתי אינטרסים מסחריים על פני שיקולים סביבתיים? 24 על מנת להבין האם 'מערכת העדפות' זו משקפת אכן את התרבות הערכית של ה- GATT וה- WTO אבחן באופן שיטתי את המורשת התרבותית של ה- GATT ואת השפעתו של האתוס האמור על הפסיקה הסביבתית של ה- GATT (סעיף 2.1). חלקו השני של הפרק (סעיף 2.2) בוחן את הפסיקה הסביבתית החדשה של ה- WTO. ה- Appellate Body ניסה, בשתי החלטות מרכזיות, להרחיב את האופק הערכי של ארגון הסחר העולמי, באופן שיעניק ביטוי נאות יותר לשיקולים סביבתיים. ההחלטה הראשונה הייתה פרי סכסוך בין ברזיל וונצואלה לארצות הברית בנוגע למגבלות שהוטלו על ידי ארצות הברית על רקע סביבתי - על ייבוא בנזין. 25 ההחלטה השנייה עסקה בסכסוך בין הודו, פקיסטאן, תאילנד ומלזיה לארצות הברית, 21 מערכת יישוב הסכסוכים של ה- WTO מעוגנת בהסכם חדש, ה- Understanding on Rules and Procedures Marrakesh Agreement Establishing the World נספח 2 ל-,Governing the Settlement of Disputes ("DSU").Trade Organization (the "WTO Agreement") 22 ה- Appellate Body ציין בהחלטתו בפרשת השרימפס, כי המערכת הפוליטית של ה- WTO לא סיפקה למערכת המשפט כל הנחיות באשר ל'שאלה הסביבתית': "Pending any specific recommendations by the CTE [Committee on Trade and Environment] to WTO Members on the issues raised in its terms of reference, and in the absence up to now of any agreed amendments or modifications to the substantive provisions of the GATT 1994 and the WTO Agreement generally, we must fulfill our responsibility in this specific case, which is to interpret the existing language of the chapeau of Article XX by examining its ordinary meaning, in light of its context and object and purpose in order to determine whether the United States measure at issue qualifies for justification under Article XX" (para. 155). לניתוח הכשלון בפסגת הסחר בקנקון ראו Guy de Jonquieres ה, "ש 8 לעיל. 23 לסקירה של הביקורת הסביבתית כנגד ה- WTO, ראו למשל את הגליון המיוחד של ה- Ecologist : Beyond Menotti, Victor (Ed.). ו,Monoculture: Shifting from Global to Local (Vol. 29, No. 3, May/June 1999) The Case Against Free Trade: GATT, NAFTA, and the Globalization of Corporate Power. San.Francisco and Berkeley, CA: Earth Island Press and North Atlantic Books 24 ראו עוד לטיעון זה: Working-Group-on-the-WTO/MAI A Citizen's Guide to the World Trade Organization., Friends-of-the-Earth Fools' Gold - The General Agreement.on Tariffs and Trade and the threat of unsustainable development.. London. Friends-of-the-Earth. United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, 20 May

10 בנוגע למגבלות שהוטלו על ידי ארצות הברית על ייבוא שרימפס (להלן - "פרשת השרימפס"). 26 שתי החלטות אלה משקפות מאמץ שיפוטי להרחיב את האופק הערכי של מערכת המשפט של ה-.WTO שאלה מקדמית: הסיווג הנורמטיבי של סכסוכי סחר-סביבה שאלה מקדמית, שראוי לעסוק בה לפני שניכנס לפרטי הטיעון, נוגעת לאופן שבו בא לידי ביטוי הקונפליקט בין סחר וסביבה בשיח המשפטי. הדיון המשפטי ב- GATT וב- WTO באשר לקונפליקט שבין סחר חופשי ואיכות הסביבה התמקד במקרים בהם מדינה חברה, ניסתה לממש יעד סביבתי באמצעות מדיניות מסחרית שנתפסה כמנוגדת לעקרונות ה- GATT או ה- WTO. ניתן להבחין בהקשר זה בין שני סוגים של סכסוכי סחר-סביבה, אשר נבדלים זה מזה במוטיבציה הסביבתית שעומדת בבסיסם. הסוג הראשון של סכסוכי סחר-סביבה, הוא תוצר של שאיפה פוליטית להגן על יחידה אקולוגית, או בריאות התושבים, בתוך הטריטוריה של המדינה המחוקקת. הסוג השני של סכסוכי סחר-סביבה משקף מוטיבציה אקס-טריטוריאלית רצון להגן על יחידה אקולוגית, או בריאותם של תושבים, מחוץ לטריטוריה של המדינה המחוקקת. המוטיבציה האקס-טריטוריאלית יכולה לשקף הן בעיה סביבתית המצויה בתחומה של מדינה ספציפית אך יש לה משמעות גלובלית (למשל, רצון להגן על היערות הטרופיים בברזיל) או בעיה אזורית או גלובאלית (למשל, הגנה על בעלי חיים נודדים, או על משאב המשותף לכלל האנושות כגון האוקיינוסים). שני הסוגים האמורים של סכסוכי סחר-סביבה מעוררים שאלות שונות. הסוג הראשון מעורר את השאלה האם ועד כמה מגביל המשטר הרגולטיבי של ה- GATT וה- WTO את האוטונומיה של המדינות החברות בקביעת המדיניות הסביבתית (או הבריאותית) שתחול בתוך גבולותיהם הריבוניים. שאלה זו הצריכה את ה- GATT וה- WTO להתמודד עם פרשנות המושג.necessity הסוג השני של סכסוכי סחר-סביבה הינו תוצר של רגישות חברתית-פוליטית לאי התקינות הסביבתית של תהליך הייצור של המוצר המיובא externality ).(production אי תקינות זו לא באה לידי ביטוי, בדרך כלל, בתכונות המוצר הסופי, במובן זה שהמוצר כשלעצמו לא היה מקור לסיכון סביבתי במדינת הייבוא. השאלה המשפטית שהתעוררה במקרים אלה הייתה האם המשטר הנורמטיבי של ה- GATT ו/או ה- WTO מתיר למדינה לנסות להשפיע על דרכי הייצור של מוצר מיובא, באמצעות מגבלות סחר (למשל אמברגו). המערכת המשפטית של ה- GATT וה- WTO ניתבה את הדיון הסביבתי לשני אפיקים מרכזיים. האפיק הראשון: סעיף XX של ה- GATT-1947, 27 והוראות ה'פטור' הסביבתיות הכלולות,United States - Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products WT/DS58/AB/R, October 1998; the Panel Report, WT/DS58/R was issued on 15 May 1998 כפי שנראה להלן פרשת השרימפס הולידה סכסוך נוסף שעסק ביישום ההחלטה הראשונה של ה- Appellate Body שאף הוא זכה להתייחסותו של הטריבונל העליון של ה-.WTO ראו, להלן, סעיף

11 בו. 28 בתקופת ה- GATT שתי הקטיגוריות של סכסוכי סחר-סביבה נדונו על פי סעיף.XX הקמתו של ה- WTO ב פתחה אפיק נורמטיבי נוסף לדיון בסכסוכי סחר-סביבה - פיקוח על תקינה - שהוסדר בשני הסכמים נפרדים: the Agreement on the Application of Sanitary and the Agreement on Technical Barriers to ו- Phytosanitary Measures ( SPS Agreement ) Agreement ).Trade ( TBT הסכמים אלה, שהרקע לאימוצם היה החשש שמדינות יעשו שימוש גובר במנגנון התקינה לשם יצירת מחסומי סחר, היקנו ל- WTO סמכות רחבה יותר לדון בסכסוכי סחר הנוגעים לסטנדרטיים טכניים (היינו מגבלות סחר לא-תעריפיות), ובכלל זאת סטנדרטים סביבתיים ובריאותיים. רוב סכסוכי הסחר-סביבה מהסוג הראשון, שעוסקים בעיקר בשאלת האוטונומיה הרגולטיבית של המדינות החברות בקביעת מדיניות סביבתית/בריאותית פנים- טריטוריאלית, נדונים כיום בהתאם להוראות הסכמים אלה ולא על פי סעיף.XX הסכמים אלה עוררו שאלות חדשות, בין היתר מאחר שהם מייצגים חדירה 'עמוקה' יותר לשיקול הדעת הריבוני. הדיון בהסכמים אלה, למרות חשיבותו, חורג מהמסגרת של מאמר זה. 29 מאמר זה יתמקד, על כן, בפסיקה הסביבתית של ה- GATT ושל ה- WTO, שעסקה בסעיף XX ל-.GATT-1994 יחד עם זאת, הדילמה הבסיסית כיצד ניתן ליצור מסגרת משפטית שבגדרה יתקיים דיאלוג בר-משמעות בין קהילת הסחר לקהילה הסביבתית - משותפת לשני האפיקים. במובן זה, הניתוח של סעיף XX יכול לסייע בפרשנותם של הסכמים אלה. כאמור, סעיף 2.1 יעסוק ב- GATT ; סעיף 2.2 יעסוק ב- WTO. 2.1 ההתנגדות המוסדית לנושא הסביבתי ב- GATT העמדה המוסדית של ה- GATT כלפי הנושא הסביבתי הינה בעיקרה, פרי אתוס ותרבות מרכנטליסטית, שהתפתחו בקהיליית ה- GATT בתקופה הארוכה ( ) שבה הייתה האמנה בתוקף. כפי שנראה בסעיף 2.2 ה'מורשת' המוסדית של ה- GATT משפיעה עד היום על הדיון המשפטי ב- WTO. בחלק זה של המאמר אבקש לעמוד ביתר פרוט על מרכיביו של האתוס המרכנטיליסטי (סעיף 2.1.1) ועל הביטוי המשפטי של אתוס זה במסורת המשפטית של ה- GATT (סעיפים ). 27 סעיף XX כלול ב GATT-1994 שהוא ההסכם המחייב את חברי ה- WTO ה. - GATT-1994 אימץ לתוכו את הסכם ה- GATT המקורי (ה- (GATT-1947 כפי שתוקן במהלך השנים. ראו סעיף 1 ל- General Agreement on.tariffs and Trade סעיף XX כולל גם הוראות פטור בעניינים לא סביבתיים, כך, סעיף קטן (a) עוסק בהגנה על המוסר וסעיף קטן.(prison labour) בעבודת כפייה (e) 29 לדיון בשני הסכמים אלה ראו: Perez, Oren Reconstructing Science: the Hormone Conflict Between the EU and the United States. European Foreign Affairs Review 3:563-82, available at: and Perez, Oren Ecological Sensitivity and Global Legal Pluralism:.Rethinking the Trade and Environment Conflict." Forthcoming, HART Publishing, 2004, chapter 4 הסכסוך בין ארצות הברית לאיחוד האירופי בנוגע לסטנדרטים האירופיים בדבר מתן הורמוני גדילה לבקר הינו דוגמא לסכסוך משפטי, אשר נדון בהתאם להוראותיו של ה-.SPS Agreement לדיון בסכסוך זה ראו:,Perez,, שם. 11

12 מ ) האתוס המרכנטיליסטי של ה- GATT והכלכלה הסביבתית החדשה ההתפתחות של ה-,GATT כמועדון רב-לאומי שתכליתו הסרת מחסומי סחר, התבססה על רקונסטרוקציה של האידיאה הכלכלית של סחר חופשי, שסטתה מעקרונות היסוד של השיח הכלכלי. האינטרקציה בין המדינות השותפות ל- GATT התנהלה בהתאם למשחק מרכנטיליסטי, שהיה מבוסס על המושגים של הגינות ולאומיות. בהתאם לכך, המשא ומתן בין חברי ה- GATT לא התנהל מתוך חתירה למיקסום הרווחה המצרפית של קהילת ה- GATT, אלא מתוך ניסיון להגיע לאיזון נאות של ויתורים הדדיים - concessions' a'. balance of כל הסרה של מגבלות סחר הייתה צריכה לעמוד בקריטריון המחמיר של הדדיות. לשיקולים סביבתיים לא היה מקום במשחק המרכנטיליסטי של ה-.GATT ה'שחקנים' שנטלו חלק במשא ומתן המרכנטיליסטי חתרו להשיג הזדמנויות טובות יותר לייצוא עבור התעשייה המקומית שלהם (והיו נכונים לשלם עבור הזדמנויות כאלה בהסרת מגבלות מקומיות). ה'טבע' בין כשלעצמו ובין כסוג של 'טובין', לא 'השתתף' במשא ומתן שהתנהל ב- GATT. הרעיון ש'איכות סביבה' צריכה להיות חלק אינטגרלי מרווחתה של החברה הגלובלית ומכל מתווה של פיתוח כלכלי רעיון שניצב ביסוד הכלכלה הסביבתית המודרנית - היה זר להוויה המרכנטיליסטית של ה- GATT. פול קרוגמן תאר את האופי המרכנטיליסטי של ה- GATT באופן הבא: 30 "Anyone who has tried to make sense of international trade negotiations eventually realizes that they can only be understood by realizing that they are a game scored according to mercantilist rules, in which an increase in exports - no matter how expensive to produce in terms of other opportunities foregone - is victory, and an increase in imports - no matter how many resources it releases for other uses - is a defeat." החתירה המרכנטיליסטית להדדיות לא עלתה בקנה אחד גם עם הפרשנות הכלכלית הקלאסית לעיקרון של סחר חופשי, לפיה האופטימליות של מדיניות של סחר חופשי אינה מותנית כלל בהדדיות, והיא נשמרת (בכפוף להנחות מסוימות) גם אם היא ננקטת באורח חד צדדי. במונחים של 'רווחה מצרפית' (הן מקומית והן גלובלית) המדיניות של סחר חופשי היינו, הסרה מוחלטת של מחסומי סחר בין-מדינתיים (מכסים, מכסות, והגבלות אחרות) הינה מדיניות אופטימלית גם אם אינה מתבצעת כחלק ממהלך מולטילאטרלי. 30 האידיאה המרכנטיליסטית אינה עיקרון אבסטרקטי, אלא, בראש ובראשונה, אוסף של פרקטיקות ומנהגים שנוצרו במשך התקופה הארוכה בה פעל ה- GATT ועד החלפתו בשנת ראו: Krugman, Paul "What Should Trade Negotiators Negotiate About?" Journal of.economic Literature 35: , at p

13 1995 ב- WTO ). פרקטיקות אלה שהשפיעו כפי שנראה להלן על המערכת המשפטית של ה- GATT (ראו סעיפים ו ) - קנו אחיזה בהוויה המוסדית של ה- GATT וה- WTO, בתהליך שמכונה בספרות הסוציולוגית institutionalism.thick 31 מונח זה מתייחס לאופן שבו אידיאה מסויימת קונה אחיזה בפרקטיקות ובמסורת של הארגון. שני מונחים אלה כוללים בחובם את המאפיינים התרבותיים והאתניים של הקהילה האנושית הפועלת בגדרו של הארגון הרלבנטי, הפרקטיקות הבלתי פורמליות שהתפתחו במסגרתו, מנגנוני קבלת ההחלטות, ערוצי זרימת המידע, וגם המאפיינים הטופוגרפים של המוסד (המיקום הפיזי של המוסד, העיצוב הארכיטקטוני שלו).,Philip Selznick אחד מהסוציולוגים החשובים של תורת הארגון, הגדיר את המונח institutionalism thick באופן הבא: Thick institutionalism takes place in many different ways. Familiar examples are: by sanctifying or otherwise hardening rules and procedures; by establishing strongly differentiated organizational units, which then develop vested interests and become centers of power; by creating administrative rituals, symbols, and ideologies; by intensifying purposiveness, that is, commitment to unifying objectives; and by embedding the organization in a social environment these and other institutionalization forces tend to stabilize expectations, conduct, and belief. 32 האחיזה המוסדית העמוקה של המורשת המרכנטיליסטית במערכת הסחר מעמידה בספק את היכולת של המערכת המשפטית של ה- WTO להוביל את הרפורמה הסביבתית של ה- WTO ללא שינוי במבנה המוסדי של ה- WTO. בניגוד ל'אטימות הסביבתית' בהסתייגויות מסויימות של השיח המרכנטיליסטי השיח הכלכלי המודרני קיבל את הביקורת הסביבתית כנגד אידאת הסחר החופשי. מספר מחקרים, שנערכו בשנים האחרונות, אשר בדקו את הזיקה בין מדיניות של סחר חופשי לפרמטרים סביבתיים שונים, הראו ששינוי במדיניות סחר - במציאות הכוללת 'כשלי שוק' סביבתיים - עלול בהחלט לגרום להרעה במצב של איכות הסביבה, הן במישור המקומי והן במישור הגלובלי. המתודולוגיה והטיעונים הכלולים במחקרים אלה, יכולים, לשמש מצע לדיאלוג אמיתי ופרגמטי בין ה'ירוקים' לאנשי הסחר, מאחר שמחד גיסא, הם מבטאים סוג חדש של רגישות סביבתית, ומאידך גיסא, הם עושים שימוש בלקסיקון המונחים הכלכלי (של עלות-תועלת) עליו מבוסס גם האתוס המרכנטיליסטי. נקודת המוצא לדיון בתהליך ההתמסדות שמאפיין התפתחות של ארגונים, ראו: Selznick, Philip The Moral Commonwealth: Social Theory and the Promise of Community. Berkeley: University of California Press, at.pp ,Selznick 32 שם, בעמ'

14 לניתוח הכלכלי היא במיפוי הממדים בהם יכול להתעורר הקונפליקט ביו סחר חופשי ואיכות הסביבה. ראשית, אימוץ של מדיניות סחר חופשי עשוי להשפיע על הסביבה המקומית. שנית, סחר בין-לאומי עשוי לגרום לנזק סביבתי אקס-טריטוריאלי. 33 לבסוף, סחר חופשי עשוי להשפיע לרעה על האטמוספרה, האוקיינוסים, commons) (the global משאבי הטבע המשותפים של האנושות אנטארקטיקה, היערות הטרופיים. מידת ואופי ההשפעה של מדיניות של סחר חופשי על כל אחד מהממדים האמורים נגזרת משלושה מסלולים סיבתיים, שכל אחד מהם עשוי להשפיע על הסביבה בכיוון אחר. בחינת ההשפעה הסביבתית של מדיניות סחר חופשי מסויימת (למשל הפחתה גלובלית של מכסים בשיעור מסויים) מחייבת לפיכך ניתוח של ההשפעה המצטברת של שלושת המסלולים (שיתוארו להלן). 34 המסלול הראשון effect) (scale משקף את ההשפעה של השינוי במדיניות על היקף הייצור במשק. אחת התוצאות הצפויות של אימוץ מדיניות של סחר חופשי הינה גידול בהיקף הייצור והצריכה המקומיים. כאשר הייצור או הצריכה של מוצר מסוים גורמים לזיהום סביבתי היינו בהינתן מצב שבו קיימים במשק externalities - environmental גידול בייצור/צריכה צפוי להביא לגידול מקביל של הזיהום הסביבתי. המסלול השני effect) (composition משקף את השינוי בהרכב של התעשייה המקומית כתוצאה מהסרת מגבלות סחר. פתיחה של המשק המקומי צפויה, בדרך כלל, להביא להתמקדות של המשק באותם סקטורים בהם הוא נהנה מיתרון יחסי. ההשפעה הסביבתית של אפקט זה תלויה באופי של תהליך ההתמקדות - האם הוא יביא לגידול (או קיטון) בחלקן של תעשיות מזהמות במשק. המסלול השלישי effect) (regulatory and technology בוחן את ההשפעה של ליברליזציה במדיניות הסחר על הרגולציה והטכנולוגיה הסביבתית. אשר לאיכות הרגולציה הסביבתית, הטענה היא שקיימת קורלציה חיובית בין עלייה ברמת ההכנסה לעלייה באיכות משטר הפיקוח הסביבתי. העלייה ברמת ההכנסה, שהיא אחד מתוצרי מדיניות סחר חופשי, צריכה להביא לגידול בביקושים לטובין סביבתיים ובהתאם ללחץ גדול יותר על הממשלה לשפר את הרגולציה והפיקוח על איכות הסביבה. אשר למישור הטכנולוגי: הטענה כאן היא שליברליזציה במדיניות סחר צריכה לעודד פיתוח של טכנולוגיה 'ידידותית' לסביבה, הן באופן ישיר על ידי חשיפה לטכנולוגיה זרה, והן באופן עקיף - כתוצאה מהביקוש הגדל והולך לטובין סביבתיים. האפקט השלישי נוטה, לכן, להיות פרו-סביבתי. 35 האפקטים השונים שתוארו לעיל יכולים לשמש בסיס לבחינת ההשפעה של ליברליזציה בתנאי סחר על בעיות אקולוגיות מקומיות וגלובליות. מאחר שהכיוון כמו גם השיעור של כל אפקט אינו ניתן לנזק האקסטריטוריאלי שתי פנים. הפן הראשון מתייחס למצב בו שינויים במבנה המשק של מדינה א' (כתוצאה משינוי במדיניות הסחר) גורמים לגידול בזיהום המועבר למדינה/ות שכנות (למשל, גשם חומצי). סוג אחר של בעיות סביבתיות קשור באופן ישיר לקיומן של טרנסקציות בין-לאומיות (למשל, סחר בפסולת רעילה, או במוצרים חקלאיים שעברו הינדוס גנטי). 34 גרוסמן וקרוגר היו בין החוקרים הראשונים שעשו שימוש במסגרת האנליטית המשולשת על מנת לחקור את הקשר שבין סחר חופשי ואיכות הסביבה. ראו: Grossman, Gene M., and Alan B. Krueger "Environmental Impacts of a North American Free Trade Agreement." Pp in The Mexico-U.S. Free Trade.Agreement, edited by Peter M. Garber. London: MIT Press מרבית המחקרים עסקו בממד הראשון יש מחסור סמחקרים אמפיריים שיעריכו את ההשפעה של סחר חופשי ברמה הגלובלית והאקס-טריטוריאלית. 35 אם כי יש הטוענים שליברליזציה בסחר עשויה להביא ל'מרוץ לתחתית' שבמסגרתו מדינות ינסו לשפר את התחרותיות של התעשיות שלהן באמצעות הפחתה אסטרטגית בסטנדרטים הסביבתיים הקבועים בחוקים המקומיים

15 להכרעה א-פריורי, ההשפעה המצטברת של שלושת האפקטים עשויה להשתנות בהתאם לקונטקסט שבו נערכת הבחינה (למשל: מאפייני מדיניות הסחר, האם הבחינה נערכת בקונטקסט מקומי או גלובלי, האינדיקטורים הסביבתיים בהם מדובר). המתודולוגיה שתוארה לעיל, מראה, אם כך, שבעולם של,environmental externalities מעבר למדיניות של משק פתוח עלול לגרום לפגיעה אקולוגית. הפגיעה האמורה אינה רק אפשרות היפותטית. היא זכתה לאישוש במספר לא מבוטל של מחקרים אמפיריים, שהראו כי מעבר למדיניות של משק פתוח הביא בפועל לפגיעה אקולוגית (הן ברמה הלאומית והן ברמה הגלובלית). 36 באחד מהמחקרים האמורים נטען למשל, כי בחלק מהמדינות המתפתחות, בהן הליברליזציה בסחר תרמה לפיתוח כלכלי מואץ, העלות הכלכלית של הפגיעה האקולוגית האמורה עשויה להגיע עד ל- 10% מהתוצר הלאומי. עלות זו גבוהה בהרבה מהרווחים שמיוחסים בדרך כלל למדיניות של סחר חופשי, העומדים על 1-3% מהתוצר הלאומי. 37 לביקורת הסביבתית כנגד סחר חופשי - יש אם כך הגיון כלכלי אין מדובר כאן בשיח 'דמגוגי' של תמהונים. קיים אם כך פער של ממש בהקשר זה בין ההתיחסות המרכנטיליסטית לביקורת הסביבתית לבין הספרות הכלכלית המודרנית האסטרטגיה הקוגניטיבית של ה- GATT הביטוי המשפטי הראשון לאתוס המרכנטיליסטי, קשור לאופן שבו התמודד עולם המשפט עם שאלות אמפיריות. אחד הסממנים הבולטים של הפסיקה הסביבתית של ה- GATT היה הסירוב העיקש של הפאנלים לבחון את התוצאות הכלכליות והסביבתיות של מדיניות הסחר, שעמדה בבסיס 36 ראו למשל: Cole, M. A., A. J. Rayner, and J. N. Bates "Trade Liberalisation and the Environment: the Case of the Uruguay Round." The World Economy 21: (examining the effect of the Uruguay Round in terms of five air-pollutants); Dessus, Sebastian, and Maurizio Bussolo "Is There a Trade-off between Trade Liberalization and Pollution Abatement: A Computable General Equilibrium Assessment Applied to Costa Rica." Journal of Policy Modelling 20:11-31 (a study of the effects of trade liberalization in Costa Rica); Lee, Hiro, and David Roland-Holst "The Environment and Welfare Implications of Trade and Tax Policy." Journal of Development Policy 52:65-82 (a study of Indonesia); Jha, Raghbendra, and John Whalley "The Environmental Regime in Developing Countries." Paper presented at a NBER/FEMI conference on 'Distributional and Behavioural Effects of Environmental Policy', Milan, 11-12, June, 1999, available at (the countries).ecological impacts of economic growth in developing קיימים מחקרים שהגיעו לתוצאות הפוכות - אולם בכך אין כדי לשלול את הטענה העקרונית - שאין כל סימוכין במחקר הכלכלי לשלילה על הסף של הביקורת הסביבתית כנגד ה-.WTO ראו למשל: Antweiler, Werner, Brian R. Copeland, and Scott M. Taylor "Is Free Trade Good For the Environment." National Bureau of Economic Research Working Paper, No. 6707, August 1998 (examining the impact of trade liberalization on the global concentrations of SO2); Ferrantino, Michael J., and Linda A. Linkins "The Effect of Global Trade Liberalization on Toxic Emissions in Industry." U.S. International Trade Commission (Office of Economics), Working Paper (No A) (using data from the EPA Toxic Release Inventory to examine the influence of the Uruguay.Round on global toxic industrial emissions) 37 ראו:.p 15.Jha and Whalley, ibid, at נתונים אלה מתייחסים להודו, סין, אינדונזיה, פקיסטן, הפיליפינים ותאילנד. נתונים אלה לוקחים בחשבון את כל מגוון הבעיות סביבתיות החל מזיהום אורבני ועד פגיעה במשאבי מים וקרקע באזורים חקלאיים. מאחר שמידע סביבתי הוא 'משאב במחסור' בפרט במדינות מתפתחות נתונים אלה הינם פרי של היסק הנשען על נתונים חלקיים. 15

16 הסכסוך המשפטי. הארגונים הסביבתיים תקפו בחריפות את הסרבנות ה'דוקטרינלית' הזו, אשר הקטינה באופן משמעותי את ספקטרום הטיעונים שניתן היה להעלות במסגרת הדיון המשפטי ב-.GATT לטענתם, התמודדות ראויה עם הדילמה של סכסוכי 'סחר-סביבה' מחייבת גם ניתוח אמפירי של התוצאות הסביבתיות של מדיניות הסחר נשוא הסכסוך; במילים אחרות, הרחבת האופק הקוגניטיבי של דיני הסחר. 38 שוחרי ה'סחר החופשי' התייחסו לדרישה זו בחשדנות. לדעתם, היענות לדרישה זו עלולה לפתוח 'דלת' לחקיקה מניפולטיבית, אשר תעניק במסווה של הגנה על ערכים סביבתיים הגנה לתעשייה מקומית, תוך ניצול ציני של המורכבות האמפירית של הקשר בין צמיחה כלכלית ואיכות הסביבה. 39 יתר על כן. קהילת הסחר אף הביעה ספק באשר ליכולתה של המערכת המשפטית של ה- WTO להתמודד עם המורכבות האמפירית של דילמות סביבתיות. הפרקטיקה של אטימות קוגניטיבית פעלה בעיקר כמחסום דיוני. מערכת המשפט של ה- 'prima facie חתרה לצמצם - באמצעות מספר דוקטרינות משפטיות, שהחשובות שבהן היו GATT impairment' nullification or ו- product' 'like - את האופק הקוגניטיבי של המשפט. דוקטרינות אלה עצבו את הדיון המשפטי בסעיפים המרכזיים של ה-: GATT סעיפים I ו- most favoured ) III nation ו-.(national treatment 40 בהתאם לדוקטרינה של facie' 'prima הצד שמתלונן, כי מדיניות מסחרית מסוימת עומדת בניגוד להוראות ה- GATT (מצב של 'nullification or impairment of benefits' בלשונו של סעיף (XXIII אינו נדרש להביא ראיות סטטיסטיות, כי המדיניות האמורה גורמת לו לנזק כלכלי. 41 על מנת להצליח בתהליך המשפטי די היה להראות שהמדיניות המסחרית האמורה עומדת בניגוד להוראות היסוד של ה-,GATT למשל בגלל שהיא מפלה בין סחורות מקומיות לסחורות מיובאות. ה- GATT התפרש, על כן, כהסכם שנועד להסדיר את תנאי התחרות (הפורמליים), אשר ישררו במדינות שהצטרפו לו, ולא כהסכם שנועד לשמר את מבנה השווקים במדינות החברות בו. 42 בהקשר הסביבתי מנעה תפיסה פרשנית זו בחינה אמפירית של ההשלכות Shrybman, Steven "The World Trade Organization: the New World Constitution Laid Bare." The Ecologist 29:270-75, at p. 270; Arden-Clarke, Charles "International Trade, GATT, and.the Environment." : WWF International, at p ראו, למשל: Petersmann, Ernst-Ulrich International and European Trade and.environmental Law After the Uruguay Round. London: Kluwer Law International, at pp עקרון האומה המועדפת (סעיף I) אוסר על הפליה בין מוצאים 'דומים' עד לנקודת הייבוא (למשל, בשיעורי מכס). סעיף (national treatment) III אוסר על הפלייה בתוך גבולות המדינה (למשל באמצעות הטלת מסים שונים על מוצרים מקומיים ומוצרים מיובאים). 41 ראו, למשל: Treatment by Germany of Imports of Sardines, GATT doc G/26-1S/53, adopted 31 October 1952, at para 9. See also: Japan - Customs Duties, Taxes, and Labelling Practices On imported Wines and Alcoholic Beverages, GATT doc L/ S/83, adopted 10 November 1987, at para 5.11; United States - Restrictions on Imports of Tuna ('Tuna II'), 33 I. L. M (1994), at para 5; United States Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances, GATT Doc L/ S/136, adopted 17.June 1987, at para הדוקטרינה של impairment' 'prima facie nullification or אומצה על ידי ה- DSU כחזקה משפטית. סעיף (8)3 ל- DSU קובע: "In cases where there is an infringement of the obligations assumed under a covered agreement, the action is considered prima facie to constitute a case of nullification or impairment. This means that there is normally a presumption that a breach of the rules has an adverse impact on other Members parties to that 38 16

17 הסביבתיות (החיוביות או השליליות) של מדיניות סחר מסויימת. ה'אטימות' הקוגניטיבית של ה- GATT התפתחה, באופן מובהק, מתוך רצון לשמר את היציבות הנורמטיבית של הארגון, ולמנוע בכך כרסום בהסכמות המרכנטיליסטיות בין הצדדים. כפי שנראה בסעיף להלן, לאסטרטגיה זו הייתה השפעה מכרעת על הפסיקה הסביבתית של ה- GATT. 43 אשר לדוקטרינה של product' :like ה- GATT פיתח תפיסה פרשנית לפיה דרך הייצור של המוצר נושא הסכסוך נתפסה כבלתי רלבנטית להגדרת המוצר. כתוצאה מתפיסה פרשנית זו, מדיניות סחר שהבחינה בין מוצרים בהתאם לשיטת הייצור בה יוצרו - למשל, על פי הנאותות הסביבתית של שיטת הייצור נתפסה כמנוגדת למשטר המשפטי של ה- GATT (אלא אם להבדלים בשיטות הייצור הייתה השפעה על התכונות הסופיות של המוצר). מוצר שהופק, למשל, באמצעות פליטה מסיבית של גזים הפוגעים בשכבת האוזון (CFCs) ומוצר שיוצר באמצעות טכנולוגיה נקייה, נתפסו בלקסיקון המשפטי של ה- GATT כמוצרים זהים. מדיניות סחר שהפלתה בין מוצרים כאלה (למשל, על ידי הטלת מכס או מס קנייה גבוהים יותר על מוצרים שיוצרו בטכנולוגיה מזהמת, על מנת ליתן תמריץ ליצרנים לשנות את שיטת הייצור) נתפסה על כן כמנוגדת להוראותיהם של סעיפים I ו- III. מדיניות זו חייבה, בהתאם לכך, הצדקה נפרדת בהתאם להוראות הפטור הקבועות בסעיף 44.XX מדיניות הצמצום הקוגניטיבי שאפיינה את הדיון המשפטי בשאלות סביבתיות לא שיקפה נוהג כלל-מערכתי. בענפי משפט אחרים בפרט בכל הקשור לשאלות מתחום הסובסידיות וההיצף אימץ המשפט אסטרטגיה קוגניטיבית מרחיבה. אפליה זו התפתחה על רקע האתוס המרכנטיליסטי, ועל יסוד העובדה שדיני ההיצף והסובסידיות בניגוד לעניין הסביבתי היו חלק בלתי נפרד מההוויה המרכנטיליסטית של ה- GATT. בניגוד לאטימות הקוגניטיבית שאפיינה את הדיון הסביבתי, מערכת המשפט הפגינה נכונות גבוהה יותר להתחשב בפרמטרים אמפיריים הן כלכליים והן חברתיים - בסכסוכים מתחום ההיצף או הסובסידיות. 45 כך למשל, סעיף VI ל- GATT, אשר covered agreement, and in such cases, it shall be up to the Member against whom the complaint has been brought to rebut the charge". 43 היבט אחר של אסטרטגית ה'צמצום' נוגע למדיניות של ה- GATT וה- WTO ביחס להשתתפות של ארגונים סביבתיים בתהליך קבלת ההחלטות ב- GATT וב-.WTO אני אחזור לעניין זה בהמשך אגב הדיון בעניין 'ארצות הברית - שרימפס'. 44 ראו בהקשר זה את ההחלטות של הפאנלים של ה- GATT בענין סכסוך הטונה-דולפינים בין ארצות הברית למקסיקו. המחלוקת נסבה על תוכנית שימור אמריקאית שנועדה להגן על אוכלוסית הדולפינים (ראו: - States United Restrictions On Imports of Tuna ("Tuna I"), Report of the Panel, 30 I.L.M (1991); United (1994) (States - Restrictions On Imports of Tuna ("Tuna II"), Report of the Panel,33 I.L.M שתי ההחלטות לא אומצו על ידי ה- GATT Council נוכח התנגדותה של ארצות הברית. לדיון נרחב יותר בשתי ההחלטות ראו סעיף להלן. 45 הנושא של היצף וסובסידיות מוסדר בסעיפים VI ו- XVI של ה- GATT. שני נושאים אלה מוסדרים במסגרת ה- WTO בשני הסכמים ספציפיים: the Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994 ("קוד ההיצף"), ו- the Agreement on Subsidies and Countervailing Duties ("קוד הסובסידיות"). שני הסכמים אלה החליפו קודים דומים שנחתמו בתקופת ה- GATT על ידי חלק מהמדינות השותפות. לדיון מפורט בהסכמים אלה ראו: Jackson, John H The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations. Cambridge, Mass.: The MIT Press, at Pp , and Tharakan, P. K..M "Is Anti-Dumping Here to Stay?" The World Economy 22: השקפה קוגניטיבית דומה אפיינה 17

18 מאפשר להטיל היטל היצף או היטל משווה על מוצרים מיובאים בניגוד לכללים ה'רגילים' של ה- VI(6)(a) אינו מבוסס על איסור אבסולוטי של מתן סובסידיה או מכירה בהיצף. סעיף GATT מתנה את יכולתה של מדינה להטיל היטל כזה בכך שהסובסידיה או ההיצף יגרמו לפגיעה מהותית לתעשייה המקומית (ההדגשה שלי): (a) No contracting party shall levy any anti-dumping or countervailing duty on the importation of any product of the territory of another contracting party unless it determines that the effect of the dumping or subsidization, as the case may be, is such as to cause or threaten material injury to an established domestic industry, or is such as to retard materially the establishment of a domestic industry. פרק 3 אשר עוסק ברפורמה אפשרית של ה- WTO, ינסה לפתח פתרונות לדילמה הקוגנטיבית שתוארה בסעיף זה השפעת האתוס המרכנטיליסטי על הפרשנות של סעיף XX הפרשנות שאומצה על ידי ה- GATT לסעיף XX היתה אף היא תוצר של האתוס המרכנטיליסטי. על מנת להבין את המחלוקת המשפטית הזו ראוי לצטט במלואן את הוראות הפטור הסביבתיות הקבועות בסעיף :XX "Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures:... (b) necessary to protect human, animal or plant life or health;... גם את הדיון המשפטי בהקשר של הוראות ה- safeguard של ה- GATT (סעיפים XII ו-.(XIX הסכם ה- WTO כולל הסדר ספציפי Safeguards) (Agreement on שכולו מוקדש לדיון בסוגיית ה- safeguards (יכולתה של מדינה להגן על התעשייה המקומית בנסיבות חריגות כנגד ייבוא שאיננו ייבוא נתמך או ייבוא בהיצף). 46 פתיחות קוגניטיבית דומה מאפיינת גם את האיסור על סובסידיות לייצוא בסעיף XVI(3) של ה- GATT. סעיף in that contracting party having more than - אוסר על השימוש בסובסידיות רק אם האפקט שלהן יהיה XVI(3) product..equitable share of world export trade in that למרות שקוד הסובסידיות שנחתם במסגרת הסכם ה- WTO חידש בכך שהוסיף איסור אבסולוטי על סוג מסוים של סובסידיות, הוא שמר על אופיו של האיסור, כמותנה, בעיקרו, בקיומה של השפעה שלילית על הסחר הבין-לאומי. ראו בעניין זה את ההבחנה בין subsidies prohibited ו- subsidies actionable בקוד הסובסידיות. 18

19 (g) relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption". התפיסה הפרשנית של סעיף XX עוצבה בשתי החלטות חשובות שהתקבלו במסגרת סכסוך סחר בין מקסיקו לארצות הברית. 47 הסכסוך פרץ בעקבות הטלת מגבלות על ידי ארצות הברית על ייבוא טונה ממקסיקו. מחקרים אקולוגיים הראו שדייג טונה באמצעות רשתות מסוג purse-seine פוגע משמעותית בדולפינים שנלכדים ברשתות. ארצות הברית אימצה תוכנית שימור מקיפה, שנועדה להתמודד עם בעיה אקולוגית זו. בנוסף להטלת פיקוח סביבתי על צי הדייג האמריקאי, התנה החוק האמריקאי את ייבוא טונה לארצות הברית בכך ששיטת הדייג באמצעותה 'יוצרה' הטונה המיובאת תעמוד בשורה של קריטריונים סביבתיים, אשר נועדו למנוע את הפגיעה האגבית בדולפינים. מקסיקו טענה, כי ההגבלות האמורות על ייבוא טונה לארצות הברית מהוות הפרה של הוראות ה-,GATT ובפרט של סעיף III (בהיותן אפליה אסורה בין מוצרים 'דומים') ושל סעיף,XI הכולל איסור מוחלט על הגבלות כמותיות של סחר. הפאנלים שדנו בסכסוך האמור דחו את הניסיון האמריקאי לעגן את ההגבלות האמורות בהוראות הפטור הסביבתיות שבסעיף.XX האתוס המרכנטיליסטי השפיע במספר אופנים על התפיסה הפרשנית של הפאנלים. שניהם קבעו שלצורך סעיף III של ה- GATT אופן הדייג אינו רלבנטי להגדרת המוצר. 'טונה היא טונה' לשיטתם של הפאנלים. ההבחנה האמריקאית התפרשה על כן כאפליה אסורה. 48 פרשנות זו של סעיף III של ה- - GATT המתעלמת מהאופן בו יוצר המוצר היא תוצר של ההשקפה הקוגניטיבית המצמצמת של ה- GATT. מאחר שהאמברגו האמריקאי על ייבוא טונה (שלא נדוגה בהתאם לקריטריונים האקולוגיים האמריקאיים) לא היווה 'אבחנה מותרת', נקבע כי האמברגו הפר את סעיף XI ל- GATT. סעיף XX ל- GATT, אשר קובע שורה של חריגים לעקרונות היסוד של ה- GATT, היווה, אם כך, את האופציה האחרונה להצדקת המדיניות האמריקאית. האופן שבו פרשו שני הפאנלים את סעיף XX שיקף במובהק את המורשת המרכנטיליסטית של ה- GATT. ראשית, שני הפאנלים קבעו, כי יש לראות בסעיף XX משום חריג מוגבל לחיובים המהותיים של ה- GATT, שאינו מטיל על המדינות החברות ב- GATT חיובים עצמאיים. הפאנל הראשון קבע, למשל: 49 "Article XX is a limited and conditional exception from obligations under other provisions of the General Agreement, and not a positive rule establishing obligations in itself... the practice of panels has been to interpret Article XX שתי ההחלטות בענין הטונה, Tuna II,Tuna I ה, "ש 44, לעיל. סעיף 5.8 להחלטה של הפאנל השני ; סעיפים להחלטה של הפאנל הראשון. סעיף 5.22 להחלטה של הפאנל הראשון. הפאנל השני אימץ פורמולה דומה: "Article XX should be interpreted narrowly and in a way that preserves the basic objectives and principles of the General Agreement" (para. 5.38)

20 narrowly [and] to place the burden on the party invoking Article XX to justify its invocation..." (para. 5.22). קביעה פרשנית זו הכפיפה למעשה את סעיף XX להוראות 'המסחריות' של ה- GATT (למשל, סעיפים I, ו- III ), והשפיעה, כפי שנראה להלן, על יישומו בפועל. האתוס המרכנטיליסטי של ה- GATT השתקף גם בהכרעות הספציפיות של שני הפאנלים. הפאנלים התבקשו להכריע האם האמברגו האמריקאי היה animal "necessary to protect "relating to the conservation of exhaustible natural או,XX(b) במשמעות המונח בסעיף life" resources" כפי שקובע סעיף.XX(g) שני הפאנלים מצאו, כי החקיקה האמריקאית אינה עומדת בדרישות האמורות, תוך שהם מבססים את החלטתם על האופי האקס-טריטוריאלי של החקיקה האמריקאית. עמדת הפאנלים היתה כי מתן גושפנקא שיפוטית למדיניות מסחרית שנועדה להכתיב לשותף סחר את אופן התנהגותו בטריטוריה שבה הוא ריבון, עלולה לחבל בעיקר העיקרים של ה- GATT היותו הסכם סחר מולטילאטרלי אשר נשען על עיקרון ההדדיות. גם אם התכלית של המדיניות המסחרית הינה תכלית סביבתית ראויה, אופיה האקס-טריטוראלי שלל, א-פריורי, את האפשרות להצדיקה באמצעות סעיף.XX כך ניסח את הדברים הפאנל השני: 50 [If] Article XX were interpreted to permit contracting parties to take trade measures so as to force other contracting parties to change their policies within their jurisdiction, including their conservation policies, the balance of rights and obligations among contracting parties, in particular the right of access to markets, would be seriously impaired. Under such an interpretation the General Agreement could no longer serve as a multilateral framework for trade among contracting parties (Tuna II, para. 5.26, my emphasis). 50 שתי ההכרעות הפרשניות של הפאנל הוציאו למעשה את הנושא הסביבתי ממערך הזכויות והחיובים של הסכם ה- GATT, ורוקנו מתוכן את סעיף.XX 51 אמירה דומה, לפיה, הפרשנות האמריקאית של סעיף,XX(b) אינה עולה בקנה אחד עם אופיו של ה- GATT כהסכם סחר מולטילאטרלי, הופיעה גם בהחלטתו של הפאנל הראשון: ""if the broad interpretation of Article XX(b) suggested by the United States were accepted, each contracting party could unilaterally determine the life or health protection policies from which other contracting parties could not deviate without jeopardizing their rights under the general agreement. The General Agreement would then no longer constitute a multilateral framework for trade among all contracting parties but would provide legal security only in respect of trade between a limited number of contracting parties with identical internal regulations" (para. 5.27). 51 הצמצום הקוגניטיבי, שהינחה את הפאנל בפרשנות של סעיף,III אפיין גם את פרשנותו לסעיף.XX אף אחד מהפאנלים לא טרח לבחון, במסגרת הדיון בטיעון האמריקאי, את הרקע האמפירי של תוכנית השימור האמריקאית. האם היה בסיס אמפירי לטענה האמריקאית כי דייג הטונה גרם נזק לאוכלוסיית הדולפינים? מה היו ההשלכות של האמברגו האמריקאי על אוכלוסיית הדולפינים ועל הכלכלה המקסיקנית? מה הייתה העלות המשוערת של אימוץ הדרישות האמריקאיות עבור הדייגים המקסיקניים? אותה עוינות כלפי ניתוח אמפירי אפיינה גם החלטה אחרת של ה- GATT, 20