מיליוני דולרי שולחן עגול: מדיניות מסחר בין לאומי ושערי חליפין מאמר רקע הקדמה מדיניות המסחר של מדינת ישראל עומדת בלב הדיון הציבורי אודות יוקר המחיה והפ

תמליל

1 מיליוני דולרי שולחן עגול: מדיניות מסחר בין לאומי ושערי חליפין מאמר רקע הקדמה מדיניות המסחר של מדינת ישראל עומדת בלב הדיון הציבורי אודות יוקר המחיה והפערים החברתיים, עקב השפעתה המידית על מחירי מוצרי הצריכה במשק - אך דיון זה מלווה לא פעם בהצגתן של תפיסות מוטעות, הסותרות את הספרות המחקרית בנוגע למסחר בין לאומי ולהשפעותיו. מטרתו של מאמר זה לספק את הרקע התיאורטי והאמפירי שיאפשר דיון מעשי, מציאותי ומועיל בעניין זה. מאמר זה מבוסס על מאמר שנכתב על ידי ד"ר אסף צימרינג בנושא. הקשר בין ייבוא לייצוא הגרף שלהלן מציג את ערך הייבוא והייצוא של מדינת ישראל משנות השמונים ועד היום: יבוא וי וא מדינת ישראל 100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10, יבוא יצוא מקור: נתוני הלמ"ס היבוא והיצוא מתואמים ביניהם במידה רבה, משום שהייבוא והייצוא קשורים דרך הביקוש וההיצע למטבעות זרים. אותו הגרף עבור מדינות אחרות מעלה תמונה דומה; מדינות מייצאות אחת לשנייה סחורות בתמורה למטבע זר המשמש לייבוא סחורות. למטבע הזר כשלעצמו אין ערך מלבד האפשרות לשימוש בעת יבוא )או רכישת נכסים בחו"ל(, ועל מנת לייבא מוצרים מלכתחילה נדרש מטבע זר שניתן להשיג בעיקר על ידי יצוא )ומכירת נכסים או על ידי חוב(. על כן, היבוא והיצוא משתנים כפי שרואים בגרף וההפרדה שלעיתים נעשית ביניהם היא מלאכותית במידה רבה. 1

2 המנגנון ששומר בפועל את האיזון בין הייבוא והייצוא הוא שער החליפין. אם הייבוא הישראלי גדל מעבר לגודלו של הייצוא, אז לתושבי חו"ל ישנו עודף של שקלים או של אג"ח ישראליים, זאת מכיוון שאין מספיק דולרים בישראל על מנת לשלם עבור כל היבוא במטבע זר. אם אותם תושבי חו"ל רוצים לקנות מוצרים ישראלים עם השקלים האלו הייצוא יגדל וידביק את הייבוא. אם מוצרים ישראלים אינם אטרקטיביים מספיק בעיני הזרים שמחזיקים בשקלים, הם ינסו להיפטר מהשקלים שבידיהם וימכרו אותם במחיר נמוך, מה שיביא לפיחות של השקל. פיחות זה יהפוך את המוצרים הישראלים, שמחירם נקוב בשקלים, ליותר אטרקטיביים, ויביא לגידול בייצוא מישראל. )או בצורה אחרת, כאשר השקל חלש היצוא יותא כדאי(. בסופו של דבר הייצוא איננו אלא דרך לממן ייבוא, בהווה או בעתיד. הקשר בין ייבוא לאבטלה טענה נפוצה גורסת כי ייבוא פוגע בשוק התעסוקה המקומי ומגדיל את שיעורי האבטלה. לטענה זו אין תימוכין אמפיריים או תיאורטיים. הגרף הבא מתאר את שיעור האבטלה בישראל )ציר שמאלי( ואת ערך הייבוא כחלק מכלל הצריכה במשק )ציר ימני(, שניהם באחוזים ושניהם מנורמלים לאחת בשנה הראשונה למדגם, משנת 2000 ועד שנת המתאם השלילי בין המשתנים הוא כמעט מושלם; גידול בייבוא מלווה בקיטון באבטלה, וצמצום הייבוא מלווה בגידול באבטלה. הסיבה למתאם השלילי ביניהם היא שהייבוא נוטה לגדול בתקופות של גאות כלכלית, והאבטלה נוטה לקטון בתקופות אלו, אבל קל לראות שהטענה שיבוא מגדיל אבטלה אינה נשענת על הנתונים. ככלל, קשה מאוד לבודד את השפעת הייבוא מכלל ההשפעות על שיעור האבטלה. אך למרות הקושי בבחינה אמפירית של הקשר בין ייבוא ואבטלה, יש מספר לא קטן של מחקרים שיטתיים שבוחנים את הסוגייה, למשל כאלו שעושים שימוש באירועים מיוחדים כמו חתימת הסכמי סחר לבחינת ההשפעה של הגידול החד והפתאומי בייבוא על מספר מקומות העבודה במשק. דאגלס אירווין, כלכלן חשוב בתחום המסחר הבינלאומי מסכם את הספרות הזו כך )2009 :)Douglas 2

3 "Unfortunately, just about every attempt to quantify the overall employment effect of trade is an exercise in futility. This is because the impact of trade on the total number of jobs in an economy is best approximated by zero. Total employment is not a function of international trade." תוצאה זו נובעת משלושה ערוצים מרכזיים שדרכם היבוא מגדיל את התעסוקה המקומית: ערוץ ראשון גידול בייבוא מגדיל את הייצוא בהתאם לטיעונים שהועלו לפני כן, גידול בייבוא ילווה כמעט תמיד בגידול בערך דומה בייצוא, וכך נוצרים מקומות עבודה בתעשיית הייצוא. אריקה גרושן, בארט הובג'ין ומרגרט מק'קונל ממחלקת המחקר בבנק הפדרלי של ניו יורק חישבו ביסודיות את מספר מקומות העבודה שאבדו בארה"ב בעקבות הגידול בייבוא לאחר חתימת הסכם הסחר החופשי הצפון אמריקאי NAFTA, ואת מספר מקומות העבודה שנוצרו בעקבות הגידול בייצוא. הם מצאו שערוץ זה לבדו, הגידול בייצוא, יצר מקומות עבודה במספר דומה מאוד למספר מקומות העבודה שאבדו בגלל הייבוא (2005 al..)groshen et ערוץ שני מוצרי ביניים ומעורבות לוגיסטית של חברות מקומיות הערוץ השני של יצירת מקומות עבודה כתוצאה מייבוא קשור בעובדה שכל מוצר מיובא מכיל רכיב מסוים של ייצור מקומי. לעיתים המוצר המיובא הוא מה שמכונה "מוצר ביניים", כמו חומרי גלם המשמשים את התעשייה המקומית, ואז הוזלתו בוודאי מגדילה את התעסוקה בתעשיות שעושות שימוש במוצרי הביניים האלו. בישראל, ערוץ זה הוא חשוב במיוחד, כיוון שמרבית הייבוא הוא של מוצרי ביניים: לפי לוח 16.3 של השנתון הסטטיסטי לישראל, ייבוא של מוצרי ביניים מובהקים )חומרי גלם ואנרגיה( היווה בשנת 63% 2009 מכלל ערך היבוא )לא כולל יהלומים(. גם כאשר מדובר במוצרים סופיים מוצרי טקסטיל למשל, הם נמכרים בחנויות מקומיות, מובלים על ידי משאיות מקומיות, וכדומה. הוזלת המוצרים האלו תגרום בדרך כלל לעלייה בכמות המבוקשת מהם, ולכן גם לעלייה בתעסוקה בענפים כמו קמעונאות והובלה. ערוץ שלישי הוזלת המחיר לצרכן הערוץ השלישי נוגע להשפעה של הוזלת המחירים כתוצאה מייבוא על צריכתם של משקי הבית בישראל. אם למשל בעקבות פתיחת משק החלב לייבוא הארץ תוצף במוצרי חלב זולים, סביר שההוצאה של משקי הבית על מוצרי חלב תצטמצם. אלא שעבור רוב מוחץ של משקי הבית סך המקורות העומדים לרשותם לא יצטמצמו, והם יעשו שימוש בכסף שהתפנה לצריכה או חיסכון שיעלו את הביקושים המקומיים ויגדילו את ההשקעות במשק. גידול בביקושים ובהשקעות גורר גידול בתעסוקה. לסיכום, בעוד שאין "הוכחה" תיאורטית לכך שסך מקומות העבודה שנוצרים בכל הערוצים הנ"ל מסתכם בדיוק במספר מקומות העבודה שאבדו בגלל הייבוא, ההבנה התיאורטית של שלושת הערוצים הנ"ל, ובעיקר עיון בנתונים, מעלים שקשה מאד לתמוך בטענה שפתיחה לייבוא תפחית את שיעור התעסוקה במשק. הגנה מפני ייבוא לא מגנה על המספר הכולל של מקומות עבודה, אלא רק מקבעת את קיומם של מקומות עבודה מסוג אחד, ומונעת את צמיחתם של מקומות עבודה אחרים. 3

4 הקשר בין ייבוא לאי שוויון טענה מעט יותר מורכבת נוגעת לקשר בין ייבוא ופתיחות למסחר בין לאומי לבין מדדי אי שוויון שונים. הספרות המקצועית עדיין לא הגיעה למסקנות חד משמעיות בנוגע לטענה זו. סקר שערך אלן קרוגר, כלכלן מפרינסטון ויועץ בכיר לממשל אובמה, העלה שכלכלנים מייחסים רק כ 10% מהעליה באי שיוויון למסחר בינלאומי. לשם השוואה, שינוי טכנולוגי קיבל בממוצע 45%, והתשובה "גורמים נוספים" קיבלה 15% )דיווח כלכלי לנשיא ארה"ב, 1997(. גם תחת ההנחה כי מסחר בין לאומי מגדיל את אי השוויון, הגבלת היבוא היא איננה דרך יעילה להתמודד עם תופעה זו: בהמשך לנימוקים שהועלו לפני כן הגבלת היבוא תפגע בייצוא, תפלה לרעה תעשיות מסויימות )עם פרודוקטיביות גבוהה( על חשבון תעשיות אחרות, ומכסים, בדומה לכל מס עקיף אחר, הם מס רגרסיבי הפוגע בשכבות החלשות יותר מאשר בשכבות המבוססות )2008 Anderson,.)James.E אין היגיון רב בהטלת מס רגרסיבי על מנת להתמודד עם בעיה של אי שוויון. טיעונים נגד פתיחה למסחר בין לאומי הספרות המחקרית כוללת גם מספר טיעונים מהכיוון ההפוך, נגד פתיחת המשק למסחר בין לאומי: ישנה אפשרות כי מדינות גדולות יכולות לשפר את רווחתן על ידי הטלת מכסים כיוון שכך הן גורמות שינוי לטובתן במחיר העולמי של הסחורות אותן הן מייבאות )1953,.G )Johnson,.H ממשלות מסוגלות להתערב במסחר הבינלאומי בצורה שתגדיל את רווחי הפירמות המקומיות על חשבון פירמות זרות, כאשר השוק הרלוונטי פועל בתנאים של מיעוט מתחרים (.A Brander, James )& Spencer, Barbara J., 1985 שילוב של החצנות חיוביות בין חברות עם מסחר בין לאומי עלול להוביל מדינות מסוימות להתמחות בתעשיות עם פוטנציאל צמיחה נמוך ולפגיעה בטווח הארוך ( 1991 Alwyn, ) Young, יש תימוכין מסוימים אם כי לא חד משמעיים, הן תיאורטיים והן אמפיריים, לטענה שהגנה על תעשיות צעירות מפני ייבוא יכולה להגדיל את רווחת המשק בטווח הארוך טיעונים נוספים בנידון כוללים את הפגיעה האפשרית באיכות הסביבה, או את התמיכה ביכולתו של המשק להתקיים במצב אוטרקי במקרה של מצור צבאי. נקודתית, רובם של שיקולים אלו לא רלוונטיים למשק הישראלי, שהוא קטן מדי מכדי להשפיע על המחיר העולמי של מרבית הסחורות, ונוטה להגן דווקא על תעשיות ותיקות ובעלות פוטנציאל צמיחה נמוך ולא על תעשיות צעירות ובעלות פוטנציאל צמיחה גבוה. שיקולים של פגיעה בסביבה צריכים להוביל למיסוי הדלק, ולא למכסי מגן, שאינם יכולים להבחין בין ייבוא מירדן וייבוא מסין )ישראל, בשל חברותה בארגון הסחר העולמי, מנועה מלהפלות בין מדינות בשיעורי המכס שעומדים בפניהן(. היכולת של ממשלות לפעול בצורה אסטרטגית לטובת פירמות מקומיות דורשת כמות ודיוק של מידע שכלל לא ברור שממשלה מציאותית יכולה להשיג, אפילו יהיו כוונותיה טהורות. ההגנה על יכולת קיום אוטרקית לא רק מנסה להתמודד עם תרחיש בלתי סביר בעליל, אלא שהיא פנטזיה מוחלטת. עם או בלי מכסים, אין לישראל שום יכולת לשמר פעילות כלכלית ברמה סבירה 4

5 תחת מצור מוחלט. אפילו היינו מגדלים את כל תצרוכת המזון הישראלית בעצמנו, ללא דלק וחלקי חילוף למכונות, אם למנות רק שני פרטים מיובאים מתוך שרשרת ייצור ארוכה, אף מלפפון ציוני לא יגיע לאף שולחן ארוחת ערב בישראל. סיכום בקרב תלמידי וחוקרי המסחר הבינלאומי, התמיכה בסחר חופשי ככל האפשר היא גורפת. בסקר משנת 2007 בקרב חברי האגודה האמריקאית לכלכלה השיבו 83.3% כי הם "מסכימים מאוד", או "מסכימים" עם הטענה שעל ארה"ב לבטל את כל המכסים והחסמים בפני ייבוא שעדיין קיימים )2009 Robert,.)Whaples, זו הייתה הטענה שזכתה להסכמה הרחבה ביותר בסקר )למעט הטענה הטריוויאלית משהו ש"צמיחה במדינות מפותחות מעלה את רמת החיים"(. כמעט בכל נושא אחר בסקר נחשפו אי הסכמות מרחיקות לכת בקרב הכלכלנים. ישנו פער בין תפיסתם של הכלכלנים בנידון לבין התבטאויות של פוליטיקאים ופקידים בכירים במדינות רבות בעולם, ומדינת ישראל ביניהן. במסגרת השולחן העגול נדון במקורותיו של הפער הזה, בנתונים ובתיאוריות העומדים מאחוריו, ובמדיניות הרצויה עבור מדינת ישראל בנושא מסחר בין לאומי. 5